I profili finanziari: contribuzione ed equilibrio di bilancio dei fondi dei fondi

Il finanziamento dei fondi bilaterali — elemento centrale della loro disciplina e determinante per la loro qualificazione giuridica — è integralmente posto in capo alle risorse private mediante contribuzione ripartita tra datori di lavoro e lavoratori nella misura, rispettivamente, di due terzi e un terzo. Tutte le tipologie di fondo, compreso il FIS, sgravano pertanto la fiscalità generale dei costi necessari per garantire la liberazione dal bisogno generato dalle difficoltà occupazionali.

L’articolato sistema di finanziamento si compone di tre forme di contribuzione, rispettivamente previste dai cc. 1, 2 e 3 dell’art. 33, tutte strettamente ancorate al principio di corrispondenza tra provvista e prestazioni erogabili, la cui disciplina va letta in uno con il criterio di equilibrio contabile dei fondi ex art. 35, c. 1 che impone il divieto di erogazione di prestazioni non dotate di adeguata copertura finanziaria, rafforzato dall’impegno previsionale a otto anni cui gli stessi fondi (eccetto il FIS) sono tenuti ex art. 35, c. 3, nonché dalla rigorosa previsione in negativo di cui all’art. 35, c. 5, secondo cui «l’Inps è tenuto a non erogare le prestazioni in eccedenza»819.

Il finanziamento dei fondi bilaterali di solidarietà e del FIS è costituito da una prima tipologia di contribuzione definita ordinaria. Per i primi essa è prevista dall’art. 33, c. 1, al fine di garantire una provvista di risorse continuative, adeguate sia per l’avvio dell’attività sia per la messa a regime dei fondi, da verificare anche sulla base dei bilanci di previsione. La determinazione della relativa aliquota di contribuzione è demandata ai

818 V. msg. Inps n. 4885/2016.

819 Sottolineano il legame tra le suddette disposizioni, definendola come «prepotente filone conduttore della corrispondenza, genetica ma anche rigorosamente finanziaria» S. Giubboni, P. Sandulli, I fondi di solidarietà dalla legge n. 92/2012 al Jobs Act, cit., 70.

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decreti istitutivi dei Fondi (ex art. 26, cc. 2 e 3, d.lgs. n. 148/2015) anche se, di fatto, questi ultimi non godono di generosi spazi di manovra, stante il vincolo “di scopo” sancito a monte dal citato art. 33, c. 1.

Integra una forma di contribuzione ordinaria anche quella prevista dall’art. 29, c. 8, d.lgs. n. 148/2015 in relazione al FIS, che fissa l’aliquota di finanziamento allo 0,65% per i datori di lavoro che occupano mediamente più di 15 dipendenti e allo 0,45% per coloro che ne occupano mediamente sino a 15820.

In aggiunta vi è, poi, una contribuzione addizionale821, posta a carico esclusivo del datore di lavoro che effettui la sospensione o riduzione dell’attività lavorativa in caso di effettiva erogazione dell’assegno ordinario ovvero dell’assegno di solidarietà. Essa è calcolata in rapporto alle retribuzioni perse e stabilita, per i fondi di solidarietà bilaterali, nella misura prevista dai decreti istitutivi e comunque non inferiore all’1,5%822, mentre nell’ambito della disciplina del FIS (art. 29, c. 8), nella misura del 4% della retribuzione persa823.

Vi è, infine, una contribuzione straordinaria, sancita per i soli fondi bilaterali di solidarietà in caso di erogazione dell’assegno straordinario di cui all’art. 26, c. 9, lett. c), finanziata dai datori di lavoro per un importo pari a quello necessario al fabbisogno di copertura dell’assegno straordinario erogabile e della contribuzione correlata824.

Le tre forme di contribuzione di finanziamento soggiacciono, per espressa previsione legislativa (art. 33, c. 4), alle disposizioni vigenti in materia di contribuzione obbligatoria, ad eccezione di quelle relative agli sgravi contributivi. Il fondamento di tale assimilazione va rinvenuto nella

820 V. art. 10, d.i. n. 94343/2016.

821 V. E. Massi, Fondi di solidarietà e integrazione del reddito, cit., 558, che accosta questa forma di contribuzione al meccanismo assicurativo del bonus-malus.

822 V. art. 3, c. 2, d.lgs. n. 148/2015; nonché art. 5, c. 1, lett. b), d.i. n. 79141/2014, che determina il contributo addizionale a carico del datore di lavoro che ricorra alla sospensione o riduzione dell’attività lavorativa, da calcolarsi in rapporto alle retribuzioni perse, nella misura del 3% per le imprese che occupano fino a 50 dipendenti e nella misura del 4,50% per le imprese che occupano più di 50 dipendenti; cfr. in tema anche circ. Inps n. 170 del 15 novembre 2017.

823 V. circ. Inps n. 30 del 12 febbraio 2016, § 10.

824 V. art. 1, cc. 235-236, l. n. 232/2016 che ha previsto, nell’ambito dei Fondi di solidarietà bilaterale, in relazione alle imprese o gruppi di imprese coinvolti in processi di ristrutturazione o fusione, interessati da provvedimenti legislativi relativi a processi di adeguamento o riforma per aumentarne la stabilità e rafforzarne la patrimonializzazione, fino al 31 dicembre 2019,una riduzione del contributo straordinario per un ammontare compreso tra l’85% e il 50% dell’importo equivalente alla somma della NASpI e della relativa contribuzione figurativa; inoltre, in deroga al principio di autosufficienza finanziaria dei Fondi, l’integrazione del finanziamento degli assegni straordinari necessaria per effetto della riduzione del contributo straordinario è sostenuta dall’Inps (per mezzo della GIAS). Tale beneficio è comunque riconosciuto ai datori di lavoro nel limite dello stanziamento di risorse definito dal c. 236.

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funzione sostituiva che i fondi sono chiamati a svolgere rispetto alla previdenza obbligatoria, confermata dalla circostanza che ove essi non siano stati istituti vi è l’obbligo per i datori di lavoro di confluire al FIS. Viene fatta salva l’esclusione degli sgravi, per escludere che simili agevolazioni possa derivare una carenza delle risorse necessarie a garantire gli interventi dei fondi825.

L’obbligatorietà e la sottoposizione alla disciplina previdenziale non sembrano, invece, rappresentare attributi propri della contribuzione ai fondi alternativi e ciò in ragione della natura interamente privata della fonte deputata a determinare le aliquote di contribuzione, che, diversamente dai fondi di solidarietà bilaterali e dal FIS, è individuata negli accordi e contratti collettivi istitutivi (ex art. 27, c. 5).

Sul punto, parte della dottrina tende a riconoscere comunque la vincolatività della contribuzione anche in favore di tali fondi perché, nonostante la loro origine squisitamente privatistica, essi sarebbero comunque deputati a svolgere una funzione assimilabile a quella pubblica, stante la «finalità perseguita dal legislatore, che è appunto quella di assicurare a tutti i lavoratori una protezione»826. Questa tesi invero, risulta condivisibile, a dispetto della formulazione normativa letterale che parrebbe escluderla, sol se letta nel più generale quadro di promozione della bilateralità tracciato dal Jobs Act: in un sistema in cui l’intervento dei privati concorre con quello pubblico a garantire l’estensione della salvaguardia del reddito nell’ottica dell’universalità della tutela e del principio di eguaglianza, la mera appartenenza ad un settore (nel caso dei Fondi alternativi quello artigiano o del lavoro somministrato) piuttosto che ad un altro non potrebbe costituire discrimen sufficiente a giustificare livelli di protezione diversi per soggetti che partecipano ad una medesima situazione di bisogno. Ove, infatti, la contribuzione ai Fondi alternativi fosse rimessa alla sola autonomia negoziale, e fosse quindi svicolata dall’apparato sanzionatorio e di esigibilità forzata proprio della contribuzione obbligatoria, i lavoratori da essi coperti sarebbero grandemente penalizzati in quanto sottoposti all’aleatorietà della tutela derivante dalla possibile carenza di provvista finanziaria, non altrimenti

825 Così v. R. Bortone, Finanziamento, prestazioni e gestione dei fondi di solidarietà, cit., 597.

826 F. Liso, I fondi bilaterali alternativi, cit., 525-256; adesivamente S. Renga, Cassa integrazione guadagni e testo unico: ossimori e vecchi merletti, cit., 243; S. Giubboni, P. Sandulli, I fondi di solidarietà dalla legge n. 92/2012 al Jobs Act, cit., 71; G. Leone, La bilateralità adeguata nei fondi di solidarietà alternativi, cit., 303; V. Bavaro, Pubblico e privato nei fondi bilaterali di solidarietà, cit., 562; contra L. Surdi, Il sistema dei fondi di solidarietà, cit., 123, che pur evidenzia la disparità derivante dall’esclusione dell’obbligatorietà della contribuzione dovuta ai soli Fondi alternativi; L. Venditti, Gli ammortizzatori “privati”, cit., 264, che esclude una generale imposizione contributiva delle aziende ai fondi alternativi, preferendo concludere nel senso che la mancata contribuzione al fondo alternativo obblighi a contribuire al fondo residuale.

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recuperabile in assenza di efficaci strumenti di reazione all’inadempimento contributivo.

Ad avvalorare ulteriormente questa ricostruzione vi è poi la disposizione di legge che fissa, in ogni caso, la contribuzione minima dovuta ai fondi alternativi827. La contribuzione, infatti, seppur definita nella sua misura dagli accordi e dai contratti collettivi, non può attestarsi al di sotto di un’aliquota complessiva di contribuzione ordinaria pari allo 0,45% della retribuzione imponibile previdenziale a decorrere dal 1° gennaio 2016, ripartita fra datore di lavoro e lavoratore secondo criteri che devono, anch’essi, essere stabiliti dall’accordo istitutivo del fondo. In difetto di accordo tra le parti sociali, i datori di lavoro che occupano mediamente più di 5 dipendenti, aderenti al Fondo di solidarietà bilaterale alternativo, confluiscono nel FIS a decorrere dal 1° gennaio 2016 (art. 27,

c. 5, lett. a)828. Ne deriva che l’obbligatorietà dei versamenti contributivi è,

in definitiva, imposta dalla legge, che ne rimette alla contrattazione collettiva solo l’ammontare (salvo il minimo) e, in caso di inerzia, ne determina il dirottamento alla contribuzione del FIS.

Una diversa forma di contribuzione, il cui versamento è invece obbligatorio in relazione a tutti i tipi di fondo, è data dalla contribuzione correlata (art. 34, d.lgs. n. 148/2015)829, che potrebbe definirsi «concettualmente a cavallo fra contribuzione e prestazioni»830 in quanto corrisposta alla gestione di iscrizione del lavoratore interessato in occasione dell’erogazione delle prestazioni831. Detta obbligazione contributiva è tuttavia prevista ex lege solo in relazione all’erogazione dell’assegno ordinario e di solidarietà, mentre in caso di prestazioni integrative ex art. 26, c. 9, deve essere espressamente posta a carico dei fondi bilaterali e alternativi dai rispettivi decreti istitutivi832.

827 Così L. Surdi, Il sistema dei fondi di solidarietà, cit., 122-124.

828 I medesimi accordi e contratti collettivi prevedono anche un adeguamento dell’aliquota in funzione dell’andamento della gestione ovvero la rideterminazione delle prestazioni in relazione alle erogazioni, tra l’altro tenendo presente in via previsionale gli andamenti del relativo settore in relazione anche a quello più generale dell'economia e l’esigenza dell’equilibrio finanziario del fondo, ex art. 27, c. 5, lett. b).

829 V. circ. Inps n. 30 del 12 febbraio 2016, § 11.

830 S. Giubboni, P. Sandulli, I fondi di solidarietà dalla legge n. 92/2012 al Jobs Act, cit., 71.

831 Tale contribuzione, per la cui determinazione viene fatto riferimento all’art. 40, l. n. 183/2000, costituisce sostanzialmente una forma di contribuzione figurativa; sul punto cfr. M. Cinelli, C.A. Nicolini, L’attuazione del Jobs Act nei decreti di settembre – il nuovo assetto delle discipline degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto, 427 ss.; E. Massi, Fondi di solidarietà e integrazione del reddito, cit., 560.

832 Per quanto concerne le prestazioni erogate dai Fondi di solidarietà alternativi, ex art. 27, d.lgs. n. 148/2015, la contribuzione correlata deve essere versata all’Inps dal datore di lavoro, con diritto di rivalsa sui fondi medesimi; tale contribuzione deve essere computata ai sensi dell’art. 40, l. n. 183/2010 e,

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A questi aspetti afferenti il finanziamento dei fondi si aggiungono poi le previsioni, egualmente di carattere finanziario, dell’art. 35 che, per la loro pervasività e importanza, si pongono quale pietra angolare dell’attività erogativa dei fondi. In particolare, per tutti i fondi è previsto l’obbligo di bilancio in pareggio e il divieto di erogazione di prestazioni in carenza di disponibilità (c. 1), nonché viene imposta la concessione degli interventi solo previa costituzione di specifiche riserve finanziarie ed entro i limiti delle risorse già acquisite (c. 2)833; i fondi bilaterali e il FIS hanno, inoltre, l’obbligo di presentare bilanci di previsione a otto anni basati sullo scenario macroeconomico coerente con il più recente Documento di economia e finanza e relativa Nota di aggiornamento (c. 3)834; sulla base di tali bilanci, il comitato amministratore del fondo ha facoltà di proporre modifiche in relazione all’importo delle prestazioni o alla misura dell’aliquota di contribuzione (c. 4); ove il comitato amministratore non adempia o comunque in caso di necessità di assicurare il pareggio di bilancio ovvero di far fronte a prestazioni già deliberate o da deliberare, l’aliquota contributiva può essere modificata con decreto del Ministero del lavoro e del MEF (c. 5 prima parte); in assenza di adeguamento contributivo, l’Inps è tenuto a non erogare le prestazioni in eccedenza (c. 5 ultima parte).

In aggiunta, per il FIS vige un altro limite, c.d. tetto aziendale, in virtù del quale le prestazioni sono determinate entro il limite di dieci volte835

pertanto, il valore retributivo da considerare per il calcolo «è pari all’importo della normale retribuzione che sarebbe spettata al lavoratore, in caso di prestazione lavorativa, nel mese in cui si colloca l'evento. Il predetto importo deve essere determinato dal datore di lavoro sulla base degli elementi retributivi ricorrenti e continuativi».

833 Il suddetto obbligo di pareggio di bilancio non va inteso in senso stretto come divieto di gestione in attivo, in quanto esso non determina per i fondi l’obbligo di distogliere le risorse accumulate per destinarli a fini diversi da quelli per cui sono state raccolte, ma esclusivamente il divieto di erogare prestazioni oltre i limiti delle risorse finanziarie disponibili; così R. Bortone, Finanziamento, prestazioni e gestione dei fondi di solidarietà, cit., 596; G. Leone, I fondi di solidarietà bilaterali nella terra di mezzo fra diritto privato e diritto pubblico, cit., 283.

834 Secondo M. Faioli, Il sostegno al reddito attuato mediante fondi bilaterali di solidarietà, cit., 407 si tratta di «un bilancio di sostenibilità pluriennale - statistico, a finestre mobili, che è tipico delle gestioni previdenziali pubbliche e private».

835 L’originaria previsione di cui all’art. 44, c. 5, d.lgs. n. 148/2015, stabiliva, al fine di consentire l’erogazione delle prestazioni per i primi anni di operatività del FIS, che il tetto aziendale, tenuto conto delle prestazioni già deliberate a favore del datore di lavoro, fosse così determinato: a) nessun limite per le prestazioni erogate nell’anno 2016;
b) dieci volte la contribuzione ordinaria dovuta, per l’anno 2017; c) otto volte la contribuzione ordinaria dovuta, per l’anno 2018; d) sette volte la contribuzione ordinaria dovuta, per l’anno 2019; e) sei volte la contribuzione ordinaria dovuta, per l’anno 2020; f) cinque volte la contribuzione ordinaria dovuta, per l’anno 2021 (v. circ. Inps n. 30 del 12 febbraio 2016, § 6, nonché circ. Inps n. 176 del 9 settembre 2016, § 5); ne derivava che a regime