Concetto di salvaguardia

Nell’ambito dell'Unione europea l’adozione di misure di salvaguardia è prevista ai sensi, del Regolamento del

83 Sul punto vedi Triggiani , Gli aiuti Statali alle imprese nel

Consiglio n. 260/ 2009 del 26 febbraio “relativo al

regime comune applicabile alle importazioni”84_.

Essa è prevista quando l'importazione sul territorio dell'Unione di prodotti originari da paesi terzi minacci di arrecare o arrechi un grave pregiudizio all'industria europea interessata a riguardo il Regolamento in esame procede a un definizione della relativa misura e all'articolo 16 dispone:“1. Se un prodotto è importato

nella Comunità in quantitativi talmente maggiori e/o in condizioni tali da arrecare o da minacciare di arrecare un pregiudizio grave ai produttori comunitari, per la salvaguardia degli interessi della Comunità la Commissione può, su richiesta di uno Stato membro oppure di propria iniziativa:

a) abbreviare il periodo durante il quale sono utilizzabili i documenti di vigilanza di cui all’articolo 12 rilasciati dopo essa è prevista quando l'importazione sul territorio dell'Unione di prodotti originari da paesi terzi minacci di arrecare o arrechi un grave pregiudizio all'industria europea interessata a riguardo il Regolamento in esame procede a un definizione della relativa misura e l’entrata in vigore di questa misura;

b) modificare il regime d’importazione del prodotto in questione subordinandone l’immissione in libera pratica alla presentazione di un’autorizzazione d’importazione che dovrà essere rilasciata secondo modalità ed entro limiti definiti dalla Commissione.

Le misure di cui alle lettere a) e b) sono di immediata applicazione.”

Alla base delle misure in esame non si ha, pertanto, una pratica illecita attuata dai produttori dei paesi terzi, come

sopra ricordato, ma bensì soltanto la preoccupazione di evitare che le modalità ovvero le quantità di importazioni di determinati prodotti procurino un considerevole deterioramento generale della situazione dell’industria europea.

Le misure di salvaguardia possono essere introdotte quando un’industria subisce gli effetti negativi di un netto aumento delle importazioni, improvviso e imprevisto.

L’obiettivo delle misure di salvaguardia è quello di dare all’industria un respiro temporaneo che faccia allentare la pressione delle importazioni in modo che possa operare gli adeguamenti necessari, solitamente sono accompagnati da un obbligo di ristrutturazione.

Le relative misure si differenziano dalle misure antidumping e antisovvenzioni, in primo luogo quest'ultime sono adottate contro paesi specifici (e agli esportatori sono attribuiti dazi individuali in funzione della loro situazione specifica e della collaborazione prestata) mentre le misure di salvaguardia si applicano alle importazioni provenienti da tutti i paesi. Ciò vuol dire che sono applicate a tutte le importazioni indipendentemente dall’origine e che la stessa misura è applicata ad ogni esportatore. In secondo luogo a differenza degli strumenti antidumping e antisovvenzioni, le misure di salvaguardia non si interessano al fatto che gli scambi siano equi o no. Inoltre le condizioni giuridiche per l'istituzione di tali misure sono più rigorose, per questo il procedimento di salvaguardia differisce per vari aspetti dai procedimenti antidumping e antisovvenzione.

4.3. Le condizioni per istituire una misura

Le condizioni per poter istituire le relative misure sono essenzialmente tre: esistenza di dumping o sovvenzione o di un aumento improvviso delle importazioni; “un'industria comunitaria” o “produttori comunitari” che subiscono un pregiudizio; l'esistenza di un nesso di causalità, attestante che il pregiudizio è causato dalle importazioni e non da altri fattori;

Nella disciplina dell'Unione vi è un ulteriore elemento da tenere in considerazione: oltre i tre elementi sopra indicati occorre che l'istituzione competente ovvero la Commissione europea, prenda in considerazione i diversi interessi nel complesso, compresi quelli dell'industria europea, degli importatori e dei consumatori, per decidere di intervenire nell’interesse dell'Unione europea, poiché all'interno di un sistema economico l'introduzione di un dazio o di una misura restrittiva della concorrenza estera genera una pluralità di effetti su tutti gli operatori di mercato.

Le variazioni delle condizioni di mercato, i vantaggi competitivi raggiunti dalle imprese straniere le errate strategie interne all’azienda ma anche le stesse importazioni oggetto di dumping o sovvenzioni sono solo alcuni degli elementi che possono comportare un pregiudizio all'industria nazionale. Si renderà allora necessario distinguere il pregiudizio causato dalle importazioni oggetto di dumping o sovvenzioni da quello derivato da altri fattori ed escludere quest’ultimo dalla valutazione del pregiudizio totale subito dall’industria europea.

In buona sostanza la valutazione della positività o meno di una misura adottata deve essere effettuata tenendo in

considerazione gli interessi dei singoli operatori.

Appare evidente che un dazio sulle importazioni potrà avvantaggiare i produttori europei del bene similare in quanto protetti dalla concorrenza straniera ma, nel contempo, potrà svantaggiare i distributori, importatori del prodotto che potrebbero vedersi privati dei profitti derivanti dal reperimento di beni a costi inferiori.

Assume particolare rilevanza anche l’interesse dei consumatori.

A parità di qualità di prodotto, i consumatori potrebbero essere indubbiamente favoriti dall’acquisto di beni stranieri a un prezzo inferiore. Dall’altro lato, nel lungo periodo, qualora le “imprese comunitarie” non riuscissero a far fronte alla concorrenza straniera o fossero costrette a ridurre i costi di produzione anche il consumatore potrebbe ritrovarsi a dover affrontare gli effetti economici e sociali dovuti all’incremento del tasso di disoccupazione.

Per verificare l’opportunità della applicazione della misura e la corrispondenza o meno della stessa agli interessi dei produttori è stato adottato a livello europeo un Community interest test, per determinare se la misura adottata produca effetti positivi nell’economia europea. Entro i termini indicati nell’avviso di apertura dell’inchiesta è consentito ai produttori, utenti consumatori di presentare le loro osservazioni alla Commissione .85

Come sottolineato in dottrina, il test è diretto a valutare esclusivamente la ricorrenza di un effettivo interesse dei produttori all’eliminazione degli effetti negativi prodotti

85 Il regolamento europeo prevede che un decisione (…) può

essere presa unicamente se tutte le parti hanno avuto la possibilità di comunicare le loro osservazioni.

dal dumping, sovvenzioni o un da un aumento delle importazioni, e ripristinare una situazione di concorrenza effettiva sul mercato, in modo da favorire gli interessi dell’industria europea rispetto a quelli degli altri operatori economici.

Nel Community interest test vengono valutati esclusivamente gli interessi economici delle parti.

La seconda condizione necessaria per l'adozione delle relative misure è l'esistenza di un pregiudizio a un “industria comunitaria” essa assume una rilevanza sotto un duplice profilo.

Il primo riguarda la necessità di determinare il soggetto che subisce il pregiudizio; il secondo riguarda la determinazione del numero delle imprese necessarie per poter presentare all'autorità competenti, una domanda per dare avvio a un' inchiesta.

A tal proposito i Regolamenti86 _{stabiliscono che per} “industria comunitaria” si deve intendere il complesso dei produttori di prodotti simili o quelli tra essi la cui produzione complessiva rappresenti la maggior parte della produzione europea totale dei beni.

E' importante sottolineare che una volta determinata l'industria nazionale, a essa dovrà farsi riferimento in ogni fase dell'indagine sul pregiudizio, con la conseguenza che le informazioni relative ai produttori non rientranti in tale definizione non potranno essere considerate.

86 Cfr art 4 Regolamento n 1225, art 9 Regolamento n 597.Le misura di salvaguardia a differenza dei relativi regolamenti fa riferimento non a industria europea ma ai «produttori comunitari», l’insieme dei produttori di prodotti simili o direttamente concorrenti operanti sul territorio della Comunità, o quelli la cui produzione complessiva di prodotti simili o direttamente concorrenti costituisca una quota cospicua della produzione comunitaria totale di tali prodotti. (art 5 Reg.260 /2009).

I Regolamenti richiedono che la domanda deve essere sostenuta dai produttori europei che complessivamente realizzano oltre il 50 % della produzione totale del prodotto simile attribuibile a quella parte dell' “industria comunitaria” che ha espresso sostegno o opposizione alla denuncia.

Un'inchiesta può, essere aperta soltanto se i produttori europei che hanno espresso un chiaro sostegno alla denuncia effettuano meno del 25% della produzione totale del prodotto simile realizzato “dall'industria comunitaria”. A tale regola generale sono previste, nella stessa norma due eccezioni che consentono una diversa definizione della stessa.

Una volta determinata “l'industria comunitaria”, è necessario successivamente verificare se le esportazioni oggetto di dumping, sovvenzioni, abbiano causato un pregiudizio alla stessa .

Per pregiudizio debba intendersi: un notevole pregiudizio, il rischio di un pregiudizio materiale a danno dell'industria nazionale ovvero un grave ritardo nella creazione di tale industria 87_.

Nel caso delle misure di salvaguardia il pregiudizio deve essere “grave” si tratta dunque di un livello di pregiudizio più elevato del pregiudizio “notevole” la cui determinazione come sopra ricordato è necessaria nei procedimenti antidumping e antisovvenzione88_.

87 Cfr art3 Reg. Antidumping; art2 Reg. Sovvenzioni

88L' esame dell’andamento delle importazioni, delle condizioni in cui vengono effettuate e del grave pregiudizio o della minaccia di grave pregiudizio che ne derivano per i produttori comunitari si basa principalmente sui fattori seguenti a) il volume delle importazioni, soprattutto quando siano aumentate in misura considerevole, in termini assoluti o rispetto alla produzione o al consumo nella Comunità; b) il prezzo delle importazioni, soprattutto se si è registrata una

Una volta determinato che “l'industria comunitaria” o “produttori comunitari” abbiano subito un pregiudizio, al fine dell'applicazione di una misura antidumping, antisovvenzioni, o salvaguardia, è necessario che sia dimostrato dimostrato che il pregiudizio, durante il periodo dell'indagine, sia attribuibile al dumping, sovvenzioni, o all'aumento improvviso delle importazioni. Le variazioni delle condizioni di mercato, i vantaggi competitivi raggiunti dalle imprese straniere, le errate strategie interne all'azienda, ma anche le stesse importazioni oggetto di dumping o sovvenzioni sono solo alcuni degli elementi che possono comportare un pregiudizio all'industria nazionale.

E' necessario distinguere il pregiudizio causato dalle importazioni oggetto di dumping, sovvenzioni, o da un aumento improvviso delle relative, da quello derivato da altri fattori ed escludere quest'ultimo dalla valutazione del pregiudizio totale subito dall'industria europea.

4.4.Procedimento

In riferimento al mercato europeo, la Commissione europea ha competenza esclusiva in materia, essa è quindi il soggetto competente alla verifica delle condizioni necessarie e all'apposizione delle misure previste dai Regolamenti 1225/2009, 597/2009.

I relativi Regolamenti prevedono il coinvolgimento, in maniera differente, delle istituzioni europee, attribuendo comunque un ruolo preponderante alla Commissione.

sotto quotazione significativa rispetto al prezzo di un prodotto simile nella Comunità; c) l’impatto che ne deriva per i produttori comunitari e che risulta dalle tendenze di taluni fattori economici (art 10 Reg.260/2009 ).

A essa sono affidate numerose funzioni tra cui la possibilità di ricevere le denunce presentate dall'industria europea, condurre la fase di inchiesta, effettuare i calcoli e le verifiche necessarie, valutare le informazioni ricevute, nonché adottare misure provvisorie o raggiungere accordi con gli esportatori. In talune fasi del procedimento la Commissione è coadiuvata (con obbligo di richiederne il parere ) dal Comitato Consultivo, inoltre ha altresì il compito di adire il Consiglio affinché si pronunci sull'adozione di misure definitive.

Saranno pertanto i rappresentanti dei singoli Stati membri dell'Unione europea ad esprimere le proprie valutazioni sul caso e a emettere la decisione finale, adottando la proposta della Commissione, a meno che il Consiglio stesso, non decida a maggioranza semplice e fornendo le necessarie motivazioni, di respingerla.

Sul piano procedurale il Regolamento antisovvenzioni, prevede un meccanismo analogo a quello previsto dal Regolamento antidumping, in ordine alla determinazione del pregiudizio, alla definizione “dell'industria comunitaria” all'apertura del procedimento, dell'inchiesta e alle misure provvisorie e definitive applicabili.

Peculiarità procedurali, sono ravvisabili nel procedimento inerente l'adozione di misure di salvaguardia disciplinato dal Regolamento n. 260/2009, come si andrà a breve a delineare nel proseguo.

Il procedimento viene aperto in seguito ad una denuncia la quale deve essere presentata in forma scritta e contenere l’indicazione degli elementi di prova acquisiti in ordine all’esistenza di dumping, sovvenzioni, del pregiudizio e del nesso di causalità attestante che il

pregiudizio è causato dalle importazioni.

I tre elementi in questione costituiscono presupposti essenziali, sicché in mancanza degli stessi non sarà possibile, per la Commissione, aprire l'inchiesta.

E’ necessario, quindi, che nella denuncia il denunciante fornisca tutte le informazioni di cui disponga , elementi di prova che consentano alla Commissione di valutare che le informazioni raccolte siano in, prima facie ,sufficienti per apertura dell’inchiesta.

La denuncia deve, innanzitutto contenere le indicazioni necessarie per identificare il denunciante. A tal fine è necessario indicare il nome, la sede legale, la residenza il recapito telefonico e il numero di fax di ciascun denunciante nonché i nominativi delle persone in possesso di necessarie informazioni sui fatti da interpellare la descrizione del volume e del valore della produzione europea del prodotto simile realizzato dal denunciante. Ciascuna impresa, potrà autonomamente presentare la denuncia alla Commissione.

Di regola, però, la denuncia in questione è presentata dalle associazioni di categoria, per conto e nell'interesse “dell’industria comunitaria” .

Il potere di rappresentanza potrà inoltre essere conferito a qualsiasi persona fisica o giuridica associazione priva di personalità giuridica o associazione appositamente creata.

Il rappresentante avrà, ovviamente, l’onere di provare il proprio potere di rappresentanza indicando di essere stato autorizzato ad agire in nome e per conto “dell’industria comunitaria”.

Nell’ipotesi in cui la denuncia scritta venga presentata per conto “dell’industria comunitaria” il denunciante ha

l’onere di definire l’industria per conto della quale è presentata con un elenco di tutti i produttori europei noti del prodotto simile, e per quanto possibile con l’indicazione del volume e del valore della produzione europea del prodotto simile attribuibile a tali produttori. Come innanzi ricordato, è molto importante che il denunciante precisi la quota di mercato che esso rappresenta. E’ infatti necessario, per l’apertura di un indagine, che la Commissione valuti se la denuncia sia presentata da un denunciante che agisca per conto di una proporzione maggioritaria dell’industria dell'Unione La denuncia si considera presentata se sostenuta dai produttori dell'Unione che complessivamente realizzano oltre il 50 % della produzione totale del prodotto simile attribuibile a quella parte dell’industria europea coinvolta nella denuncia stessa.

Sussiste, tuttavia, un requisito negativo ostativo all'apertura del procedimento, posto che l'istanza in parola non potrà mai essere presa in considerazione se i produttori europei che hanno espresso un chiaro sostegno alla denuncia effettuano meno del 25 % della produzione totale de prodotto simile realizzata dall'industria europea89_.

Dal calcolo deve essere esclusa la produzione riferibile ai produttori collegati agli esportatori o agli importatori, e quella relativa ai produttori che importano il prodotto in questione dai paesi sospetti di dumping sovvenzione che pur importandoli non subiscono, però, un pregiudizio da tali importazioni.

La denuncia viene esaminata in sede di Comitato

89 Cfr art 5 Regolamento 1225 /2009, art 10 Regolamento 597 / 2009

Consultivo, composto dai rappresentanti di ogni paese dell’UE e presieduto da un rappresentante della Commissione. Qualora, in seguito a tali consultazioni, risulti che gli elementi di prova relativi al dumping sovvenzioni o al pregiudizio non siano sufficienti per giustificare l'avvio di un'inchiesta, la denuncia viene respinta e il denunziante ne viene informato. Dunque in caso di rigetto della denuncia, alla decisione non viene data alcuna pubblicità. In tal caso la Commissione si limita, infatti, a darne comunicazione al denunciante a mezzo lettera.

Il rigetto può dipendere dalla mancanza o dall’insufficienza degli elementi di prova adottati dal denunciante. Tale limite non opera, però, qualora le importazioni di più paesi rappresentino complessivamente, almeno il 3% del consumo europeo. E’ inoltre, direttamente previsto dal Regolamento90 _{che la} denuncia possa essere ritirata dal denunciante prima dell’apertura dell’inchiesta. Ove ciò avvenga, la denuncia si considera come non presentata.

Qualora, previa consultazione del Comitato, risulti che gli elementi di prova siano sufficienti per giustificare l'apertura di un'inchiesta la Commissione avvia il procedimento entro 45 giorni a decorrere dalla data di presentazione della denuncia. Essa pubblica sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso di apertura dell'inchiesta che indica il prodotto ed i paesi interessati, fornisce un riassunto delle informazioni ricevute e fissa i termini entro i quali le parti possono comunicare le proprie osservazioni e chiedere di essere ascoltate.

Nel caso in cui il numero degli esportatori sia elevato, il testo della denuncia può, però, essere trasmesso unicamente alle autorità del paese esportatore e alle relative associazioni di categoria.

All'esito di tale valutazione dunque si apre la fase di inchiesta il cui scopo è quello di raccogliere informazioni per verificare se siano soddisfatte le condizioni giuridiche per l’istituzione di misure e per stabilire il livello delle misure stesse.

La verifica della sussistenza dei presupposti necessari ai fini dell’inchiesta deve essere effettuata con riferimento a un arco temporale non inferiore ai sei mesi immediatamente precedenti all’inizio del procedimento; La Commissione, con la collaborazione degli Stati membri, inizia l’inchiesta a livello dell'Unione, essa può chiedere ai paesi dell'UE di fornirle informazioni, di svolgere verifiche e controlli, soprattutto presso gli importatori, gli operatori commerciali e i produttori dell’UE, nonché di effettuare inchieste in paesi terzi (a condizione che le imprese interessate siano d'accordo e che il governo del paese in questione non abbia sollevato obiezioni).

I funzionari della Commissione possono assistere gli agenti dei paesi dell’UE nell'esercizio delle loro funzioni. La Commissione può effettuare direttamente visite (si tratta della pratica più frequente) per esaminare la documentazione contabile delle parti interessate; essa può svolgere anche inchieste nei paesi terzi interessati. Gli accertamenti si svolgono di regola secondo schemi tipici e consolidati ancorché le informazioni di volta in volta richieste dalla Commissione divergono , spesso , da caso a caso, a seconda dei soggetti nei confronti dei quali

si svolge l'inchiesta .

Le parti interessate possono trasmettere alla Commissione non soltanto le risposte ai questionari a esse inviati ma anche ogni altra notizia ritenuta utile ai fini delle indagini.

Una volta ricevuti i questionari, le parti hanno almeno 37 giorni di tempo per inviare alla Commissione le loro risposte.

Per gli esportatori, il predetto termine decorre dalla data di ricevimento del questionario. Il termine può essere prorogato a condizione che le parti interessate ne facciano richiesta adducendo giustificati motivi.

L’esattezza delle informazioni è indispensabile per la corretta conduzione dell’indagine. Ove si accerti che una parte interessata ha fornito informazioni false o fuorvianti la Commissione non dovrà tener conto e potrà utilizzare per l’inchiesta, gli altri dati disponibili acquisiti, durante le indagini da altre fonti.

L’omessa collaborazione delle imprese all’inchiesta può comportare conseguenze negative per le stesse.

A tal fine, le parti interessate sono informate delle eventuali conseguenze negative che potranno derivare dall’omessa collaborazione.

La mancata collaborazione non deve essere confusa con l'impossibilità di cooperare. L’assenza di risposta al questionario nella forma richiesta dalla Commissione, per esempio, non è considerata come omessa collaborazione, a condizione che la parte interessata dimostri che per presentare la risposta nella forma richiesta dovrebbe sostenere oneri supplementari o costi aggiuntivi eccessivi.

il diritto di essere ascoltate. Possono svolgersi due tipi di audizioni: la prima tra le parti interessate ; la seconda tra una parte e i funzionari della Commissione. Tutte le parti che intendono essere ascoltate devono, presentare nel termine fissato dall’avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea una domanda scritta con la quale dimostrino di essere parti in causa di poter essere danneggiate dall’esito del procedimento e di aver particolari motivi per chiedere di essere ascoltate.

Se un paese avvia un’inchiesta deve pubblicare un avviso, il cosiddetto avviso d’apertura, nella Gazzetta ufficiale nazionale e informare le autorità dei paesi interessati dall’inchiesta. In genere anche tutti i produttori esportatori noti alle autorità incaricate dell’inchiesta sono informati direttamente.

Ogni volta che alla Commissione europea viene notificata l’apertura di un’inchiesta, essa informa immediatamente i rappresentanti degli Stati membri, chiedendo che trasmettano a loro volta l’informazione alle parti interessate, prende inoltre contatto con le associazioni