Evoluzione storica della politica commerciale comune in materia d
3.2 Il concetto di “sovvenzione” negli atti europei.
Nei lavori preparatori condotti in tema di sovvenzioni e di diritti compensativi nel corso del Tokyo Round, si legge espressamente che “le sovvenzioni sono divenute uno
degli strumenti di politica commerciale di più frequente
59 Si veda il regolamento 1225/2009 GUCE L 343, 22.12. 2009 pag. 51, il regolamento 260/2009 GUCE L 084, 31.3.2009 pag.1 60 Si rinvia al capitolo 5, sulla “modernizzazione” degli strumenti
utilizzazione e frutto di maggiori discriminazioni61”.
Inoltre è sembrato “particolarmente difficile distinguere
fra le sovvenzioni accordate dai governi nell'ambito di valide scelte di politica economica e sociale e quelle che, direttamente o indirettamente hanno l'effetto voluto o non di falsare il commercio mondiale e di privare altri paesi di legittimi sbocchi commerciali”.
Ne consegue che, in quel consesso internazionale, “si è
rivelato impossibile accordarsi su di una definizione precisa o sui criteri da applicare”62.
Del resto, l'art. 16 del GATT 1947, sotto il titolo “sovvenzioni” non prevede affatto un divieto generale sulle sovvenzioni.
Esso sul presupposto che si tratti di sovvenzioni all'esportazione tali da causare un pregiudizio serio o una minaccia di pregiudizio serio, si limita da un lato, a stabilire l'obbligo della parte contraente che concede la sovvenzione di farne conoscere per iscritto alle altre parti contraenti l'importanza, la natura, gli effetti prevedibili sui prodotti cui si riferisce e le circostanze che rendono necessaria la sovvenzione e dall'altro lato, a prevedere, quando ve ne fosse richiesta, un esame congiunto fra tutti gli interessati sulle possibilità di limitare la sovvenzione. Lo stesso articolo inoltre, relativamente alle sovvenzioni all'esportazione, nel riconoscere le conseguenze pregiudizievoli e gli ingiustificati turbamenti del commercio internazionale che queste possono creare, in vita le parti contraenti “a sforzarsi di evitare di accordare
61 Cfr. Rapport du Directeur General du Gatt, in les negotiations commerciales du Tokyo Round Geneve 1979 pag.64.
62 Cfr. Rapport du Directeur General du Gatt, in les negotiations commerciales du Tokyo Round Geneve 1979 pag.65
sovvenzioni all'esportazione di prodotti di base”.
Già nella dichiarazione del 1960 era contenuto un vero e proprio impegno, in relazione a prodotti diversi dai prodotti di base, vale a dire per prodotti industriali (lavorati), ad evitare il ricorso a sovvenzioni all'esportazione, impegno ovviamente limitato ai soli (pochi ) Stati che avevano sottoscritto la dichiarazione. Con l'Accordo del 1979, noto come codice sulle sovvenzioni e diritti compensativi, tale divieto è stato esteso ad ogni tipo di sovvenzione mentre è stata concordata una nozione più limitata dei “prodotti di base” che ormai includono soltanto quelli dell'agricoltura, della pesca e delle foreste.
Tale codice ha l'obbiettivo principale di far sì che il ricorso alle sovvenzioni non pregiudichi gli interessi di uno Stato contraente e che, contemporaneamente, le misure compensative non costituiscono ostacolo ingiustificabile al commercio internazionale.
E' a tal fine che esso istituisce una “regolamentazione
internazionale di diritti e obblighi così come un meccanismo di controllo internazionale e di regolamentazione delle controversie63”.
Mentre dunque, esiste una definizione chiara e precisa del dumping, sin dai primi atti dell'Unione regolanti la materia, una siffatta definizione mancava in relazione alla nozione di “sovvenzione”.
Infatti articolo 3 del regolamento 2423/88 inalterato rispetto agli atti del 1984 non definiva affatto la sovvenzione in sé, ma dettava delle disposizioni con l'unica funzione di quantificarne l'importo; esso stabiliva, cioè,
63 Cfr. Rapport du Directeur General du Gatt, in les negotiations commerciales du Tokyo Round Geneve 1979 pag.157-159.
che “può essere applicato un diritto compensativo per
neutralizzare qualsiasi “sovvenzione” concessa direttamente o indirettamente nel paese d'origine o d'esportazione, alla fabbricazione, produzione, esportazione o trasporto di un prodotto la cui messa in libera pratica nella Comunità causi un pregiudizio”.
In ipotesi di sovvenzione, dunque, il rimedio consiste nell'applicazione di diritti compensativi.
In mancanza di un concetto generale di “sovvenzione all'esportazione” riprendendo quanto letteralmente previsto nel relativo Accordo del 197964 da parte del legislatore europeo, con un approccio di ordine pragmatico, veniva fatto espresso riferimento, essenzialmente, ma senza limitarvisi, all'elencazione delle pratiche contenute nell'apposito allegato al regolamento e alla decisione del 1988.
La lista delle sovvenzioni, del tutto corrispondente a quella allegata al relativo accordo del GATT del 197965 aveva soltanto valore indicativo; e ciò non solo perché le pratiche erano elencate espressamente a titolo di esempio, ma anche perché non erano contemplate ne le sovvenzioni alla fabbricazione ne le sovvenzioni alla produzione, le une e le altre senz'altro suscettibili di essere ricomprese fra le sovvenzioni pregiudizievoli e come tali, colpite dalla relativa disciplina europea.
L'Accordo sulle sovvenzioni e misure compensative del GATT 1994 è fortemente innovativo nella materia. Innanzitutto, l'articolo 1.1 prevede per la prima volta in un
64 Cfr. con “L'Accord relatif a interpretazion et a application des
articles 6,16,23 de accorde general”.
65 L'elenco in questione è pubblicato in appendice dell'Accord, cit. nella nota che precede a pag. 89 “ Elenco illustrativo delle
sovvenzioni all'esportazione” è pubblicata in appendice al
testo internazionale la definizione di sovvenzione.
Questa è ripresa alla lettera, nell'articolo 2 del regolamento del Consiglio n. 3284/94.
Così nella formula dell'Unione, si intende sussista una sovvenzione allorché un “governo accordi un contributo
finanziario...dal quale sia in tal modo conferito un vantaggio”.
Perché le sovvenzioni siano passibili di misure compensative è necessario, quale ulteriore requisito, che siano specifiche, e che comunque non rientrino fra quelle non passibili di misure compensative ai sensi dell'articolo 3 del suddetto regolamento.
Sebbene nello svolgersi tipico del fenomeno le sovvenzioni siano, direttamente o indirettamente, di provenienza statale, con riguardo alla causa che le origina si è posto il problema che esse possano anche essere “private”.
La nuova formulazione della definizione di sovvenzione contenuta nell'articolo 2 del regolamento n. 3284/94, che ricalca il testo dell'articolo 1 dell'Accordo sulle sovvenzioni del 1994 nel fare perno sull'attività “di un governo” sembra escludere tale interpretazione estensiva del concetto di sovvenzione. Resta salva l'ipotesi particolare, prevista dall'articolo 2,1 ,del regolamento, di un governo che “incarichi o dia ordine ad ente privato” di porre in essere un'attività che “di norma spetterebbe al governo” e si sostanzia in una sovvenzione e la “prassi seguita non
differisca per nessun aspetto concreto delle prassi normalmente adottate dai governi”.
Giova precisare che la nozione di sovvenzione ha portata residuale relativamente a quella di dumping: l'elemento costitutivo della fattispecie “sovvenzione” esclude di per sé, che ci si trovi “nel corso di normali operazioni
commerciali”.
Ma non può esservi sovvenzione allorché si versi nell'ipotesi di dumping.
Infatti in base all'articolo 15 paragrafo 1, i due rimedi sono alternativi: nessun prodotto può venir assoggettato allo stesso tempo a dazi antidumping e a dazi compensativi nell'intento di porre rimedio ad una medesima situazione risultante da pratiche di dumping o dalla concessione di una sovvenzione all'esportazione.