L'indagine fin qui svolta consente di formulare alcune osservazioni con- clusive in ordine agli effetti concreti che la legge n. 215 del 2004 ha pro- dotto in termini di capacità di contrasto al fenomeno dei conflitti di inte- ressi dei componenti di governo.
Alla luce della nozione di conflitto di interessi accolta negli ordinamenti dei Paesi più avanzati, il punto di partenza privilegiato dello studio è sta- to l'individuazione di una definizione minima dei termini della questio- ne fatta propria di quegli organismi internazionali che, in connessione con il più ampio problema della lotta alla corruzione e della promozione dell'etica pubblica nei comportamenti dei soggetti investiti di pubbliche funzioni, si sono occupati anche delle problematiche relative al conflitto di interessi.
In tale prospettiva, il conflitto è identificato come una situazione di pericolo in cui gli interessi privati riconducili ad un pubblico ufficiale presentino un'effettiva attitudine ad influenzare il corretto esercizio della funzione pubblica alla quale lo stesso pubblico ufficiale è preposto1.
Alla stregua di questo parametro di riferimento, le soluzioni adottate dalla legge n. 215 del 2004 risultano solo in parte adeguate all'obiettivo, in quanto se da un lato contrastano efficacemente il problema di evitare in via preventiva la commistione di precise tipologie di interessi privati
1 Oecd, Draft Oecd Toolkit for managing conflict of interest in the public sector, Rio de Janeiro, 5-6 maggio 2004, p. 75
con l'esercizio delle funzioni governative, dall'altro fanno registrare, su aspetti non secondari della materia, seri profili di criticità, in particola- re per quanto riguarda la capacità di affrontare in modo corretto quelle situazioni che comportano la contrapposizione dell'interesse pubblico a rilevanti interessi privati di natura economica ed imprenditoriale facenti capo ai titolari di cariche governative.
Per quanto attiene al sistema delle incompatibilità, come esaminato nel capitolo terzo, sono numerosi i rilievi critici che sono stati individuati nel regime con il quale il legislatore ha disciplinato la materia: sia la dottri- na in materia sia le autorità di controllo non hanno mancato di rilevare la necessità di interventi integrativi diretti ad introdurre altre ipotesi di incompatibilità, delle quali valutare la rilevanza oltre che a rimuovere, per talune fattispecie già regolate, perplessità e/o ostacoli interpretativi dovuti ad una formulazione di non sempre agevole lettura.
Con riferimento alla regolamentazione del conflitto di interessi di tipo economico-patrimoniale, in sede attuativa sono riemersi i dubbi che già durante il dibattito che ha preceduto l'esame e l'approvazione della legge la dottrina aveva evidenziato: le perplessità in oggetto si concentrano per lo più sulla definizione del conflitto di interessi, concepito non come fenomeno in sé, quanto piuttosto nelle sue manifestazioni e conseguenze negative legate al verificarsi di un “evento danno”, tanto da impedire all'Autorità un intervento in via preventiva a fronte di situazioni in cui la produzione di un vantaggio economico o patrimoniale sia solo una conseguenza potenziale deducibile dalla coesistenza in capo allo stesso titolare di cariche governative di interessi pubblici e privati eventualmen- te contrastanti.
In una prospettiva più ampia, la mancata o insufficiente separazione a tutti i livelli di governo e di gestione della cosa pubblica fra interessi generali e interessi economici privati, e fra potere politico e potere eco- nomico, non rileva solo ai fini della disciplina normativa in oggetto, ma comporta un vero e proprio deficit di democrazia compiuta che investe,
in termini più generali, l'assetto complessivo del sistema istituzionale2. Dallo studio del regime dei divieti post-carica e dall'analisi di alcuni casi concreti, che sono stati oggetto di disamina da parte dell'Autorità di con- trollo, emerge quanto il tema del pantouflage sia stato trascurato all'interno
della normativa in parola3: alla luce delle esperienze straniere più mature sul tema, numerosi rilievi critici sono stati sollevati circa l'operatività della disciplina prevista ex art. 2, c. 4, secondo periodo, della legge n. 215 del
2004, e alcune soluzioni concrete sono state studiate per una migliore regolamentazione del fenomeno nei suoi aspetti più pervasivi.
Tenuto conto di queste considerazioni critiche in ordine all’impianto generale e alle singole soluzioni fatte proprie dalla legge, e analizzati i numerosi rilievi pratici sollevati dalle autorità e dalla dottrina in materia, l’impressione che se ne ricava è che l'insorgere di conflitti di interessi in Italia è lontano da una sua risoluzione.
Ispirandosi, dunque, ai modelli più maturi di legislazione in materia ed in particolare a quello statunitense, le proposte ad oggi in discussione alla Camera rappresentano un tentativo concreto e, in alcune sue previsioni, efficace alla lotta del conflitto di interessi nelle istituzioni, facendo pro- prie talune delle soluzioni contenute nel Rapporto OCSE4 in tema di im- plementazione delle politiche atte a prevenire e disciplinare il fenomeno: tra queste la cessione o liquidazione degli interessi economici in conflitto; la limitazione dell’accesso alle informazioni suscettibili di essere utilizzate per interessi personali; la previsione di un blind trust; l’astensione da de-
cisioni su questioni specifiche; la cessazione dalla carica o dalla funzione privata che dà origine alla situazione di conflitto; le dimissioni dall’ufficio pubblico se il conflitto non può essere risolto in altro modo.
2 C. Marchetta, La legislazione italiana sul conflitto di interessi, la legge 20 luglio 2004, n. 215
- Orientamenti applicativi, criticità e prospettive di riforma, cit., p. 272.
3 Come rilevato nel Rapporto sull'Italia adottato dal Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) del 2009 (Greco Eval I/II 2008 Rep 2E), nel quale (racc. XVII) si chiede la previ- sione di restrizioni appropriate concernenti i conflitti di interesse che possono prodursi in caso di passaggio di soggetti titolari di funzioni pubbliche da o verso il settore privato. 4 Managing Conflict of interest in the Public Service, OECD Guidelines and Country experi-
non deve essere sottovalutata la ricaduta di una compiuta riforma sull'im- magine dell'Italia nelle sedi internazionali e nelle classifiche relative alla corruzione percepita5: nella relazione si sottolinea difatti quanto la sta- gnazione degli investimenti esteri sia strettamente legata al deficit di le- galità percepito come freno all'esercizio di impresa nel panorama inter- nazionale.
Più in generale, il quadro normativo e sociale che se ne trae evidenzia l'insufficienza dei tradizionali strumenti messi a punto dal costituziona- lismo moderno ad assicurare un effettivo corretto svolgimento della vita democratica. Più in particolare gli istituti tipici delle democrazie rappre- sentative (suffragio universale, autonomia e indipendenza degli organi elettivi in quanto tali e dei loro singoli membri, responsabilità politica degli eletti di fronte agli elettori) esigono oggi di essere integrati da altri strumenti che sappiano fronteggiare minacce nuove, che pur non met- tendo a rischio di per sé le strutture formali del sistema costituzionale, sono malgrado ciò in grado di minarne alle radici la stessa ragion d’esse- re6.
In questo contesto, caratterizzato da una crescente parcellizzazione de- gli interessi sociali, dal rafforzarsi di poteri diversi da quelli istituzionali sul piano economico e finanziario, con la conseguente difficoltà dei parti- ti politici ad interpretare e mediare la domanda politica che proviene dalla società, tanto da profilarsi il rischio tangibile di alterare irrimediabilmen- te i meccanismi che contraddistinguono un sistema democratico, appare sempre più necessario valorizzare al massimo principi come quello della trasparenza e della responsabilità nella gestione della cosa pubblica, con strumenti in grado di restituire funzionalità e genuinità al processo de- mocratico.
5 Cfr. Transparency International, Corruption Perceptions Index 2012, in www.trasparency.it 6 P. Caretti, Gli strumenti a garanzia di un'effettiva etica pubblica; Aspetti problematici: Il caso
della disciplina del conflitto di interessi nell'esperienza italiana, in Revista Brasileira de Direito Constitucional – RBDC n. 8 – jul./dez. 2006, p. 365.
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