4. Le incompatibilità post-carica alla luce degli ultimi interventi in materia
4.6 Prospettive di riforma
Il pantouflage potrebbe configurarsi come una forma “quasi legale” di cor-
ruzione, in alcune sue forme45? Il fenomeno, infatti, se praticato in ma- niera sistematica può generare un sistema collusivo tra lo Stato, l’impresa privata e il potere politico.
Per dei motivi tanto etici quanto giuridici, pertanto, le regole discipli- nanti il passaggio di funzionari pubblici al settore privato, se non de- vono ostacolare in teoria questo passaggio, devono tuttavia evitare quei passaggi che sarebbero biasimevoli tanto all’imperativo dell’imparzialità che s’impone per gli agenti pubblici, quanto alla dignità delle funzioni che ricoprono. Il sistema italiano delle incompatibilità, operante ex ante
e di tipo statico, ha esplicato una certa efficacia, sebbene l’applicazione pratica delle norme abbia dimostrato la necessità di alcuni interventi chia- rificatori da parte del legislatore.
44 Agcm, Relazione semestrale sul conflitto di interessi, dicembre 2013, p. 9. 45 Y. Mény, La corruption de la République, Fayard 1992, p. 53.
In primo luogo il tema delle informazioni privilegiate a cui l’ex-titolare di cariche di governo ha accesso è sottovalutato nell’attuale disciplina no- nostante i possibili vantaggi che motivano la ricapitalizzazione nel settore privato della carica precedentemente ricoperta: in particolare risulta a no- stro avviso indispensabile l’introduzione di una regolamentazione preci- sa, rigorosa nei canoni da adottare, che limiti la possibilità di utilizzare le informazioni raccolte durante il mandato e impedisca la comunicazione tra i soggetti pubblici con cui l’ex-titolare di carica ha intrattenuto rap- porti, o le cui funzioni siano potenzialmente riferibili al nuovo incarico privato assunto.
Secondariamente pare utile, anche in considerazione delle proposte di revisione presentate nelle ultime legislature, innovare in senso restrittivo la durata temporale delle incompatibilità post-employment, con riferimenti
alla normativa statunitense46 laddove prevede una differenziazione delle
restrictions in base al tipo di funzione pubblica svolta e al grado di connes-
sione tra il settore pubblico nel quale si è operato e quello privato in cui si intende inserirsi.
Il maggiore turn over degli ultimi anni che sembra realizzarsi sopratutto
a livello di cariche di governo, sia a causa dell’alternanza di diverse mag- gioranze, sia per il maggiore coinvolgimento di personalità provenienti dal settore privato e destinate a tornarvi una volta conclusa la parentesi di impegno politico, invita il legislatore a una maggiore riflessione sulle pro- cedure volte al controllo dei potenziali conflitti di interesse legati al reim- piego nel settore privato di ex-titolari di funzioni pubbliche: innanzitutto l’introduzione di un obbligo, in capo agli interessati, di comunicazione all’Autorità dei propri incarichi faciliterebbe il monitoraggio durante il periodo in cui le incompatibilità successive operano.
Oltre a ciò si ritiene ad oggi maggioritario l’orientamento per cui un inasprimento generale delle sanzioni pecuniarie gioverebbe al rispetto della normativa nella sua ottica preventiva della lotta al conflitto di in-
teressi, in quanto l’attuale sanzione pecuniaria – correlata alla gravità del comportamento e commisurata al massimo al vantaggio patrimoniale ef- fettivamente conseguito dall’impresa stessa – risulta poco dissuasiva per- mettendo all’interessato una valutazione di convenienza circa il possibile vantaggio conseguito dalla violazione della normativa.
Un aspetto che la disciplina italiana trascura nella regolamentazione dei conflitti di interessi per incompatibilità successive è quello legato al feno- meno del pantouflage inversé (il processo per cui un soggetto operante nel
settore privato abbandona il proprio incarico per assumere funzioni pub- bliche). Questo tema risulta ad oggi particolarmente interessante nella sua analisi per il possibile conflitto di interessi in capo al nuovo Ministro dello sviluppo economico Federica Guidi, dovuto al suo coinvolgimento nella Ducati Energia Spa, l’azienda di famiglia gestita dal padre Guidal- berto.
Nonostante il Ministro si sia dimesso da tutte le cariche aziendali e dagli incarichi ricoperti all’interno della società, numerose sono le per- plessità sul forte legame che unisce il ministro ad una compagnia in cui ha prestato servizio continuativamente dal 1996 e che appartiene al suo stesso padre. Il ruolo ricoperto all’interno del Governo costringe infatti il ministro a gestire situazioni complesse che coinvolgeranno gli interessi di aziende italiane di primo piano, aziende che con la Ducati Energia hanno rapporti, diretti o indiretti, molto stretti47. Tuttavia l’Antitrust ha ritenuto non sussistere alcuna situazione di incompatibilità nella carica di governo ricoperta dal Ministro secondo la normativa in materia di risoluzione dei conflitti di interesse, come ha comunicato prontamente il Ministero dello sviluppo economico.
Quale dunque può essere la risposta al caso in esame? L’esperienza americana ancora una volta viene in soccorso: l’executive order, datato 21
47 V. Malagutti, Federica Guidi, imprenditrice di famiglia e di governo, in Espresso, 6 marzo 2014. Un esempio su tutte è rappresentato dalla Simest, Società Italiana per le Imprese all’Estero, per il 76% di proprietà della Cassa Depositi e Prestiti: Simest però, dal dicem- bre 2012, detiene il 15,04% di Ducati Energia.
vità o discussioni riferibili al precedente datore di lavoro o ai suoi clienti per una durata di due anni dalla data di nomina, offre una prospettiva nuova per la prevenzione dei rischi connessi all’entrata nell’organico pub- blico di soggetti che abbiano ricoperto incarichi in aziende private.
Una prima soluzione dunque parrebbe configurabile introducendo alcune misure limitative dell’attività del soggetto che assume l’incarico pubblico, in ragione del precedente vincolo lavorativo di carattere priva- to: tale intervento si giustificherebbe in ragione dei forti legami intercorsi tra il soggetto investito e i precedenti interessi inerenti all’attività privata, i quali un regime d’incompatibilità limitato nel tempo potrebbe “neutra- lizzare”.
Il caso del ministro Guidi tuttavia è connotato dall’indissolubile legame familiare, che in questo caso, difficilmente delle misure limitative, seppur estese nel tempo, potrebbero sciogliere.
Eric J. Murdock, uno degli studiosi americani che più ha approfon- dito la materia, ha scritto in proposito che «il regime ideale di conflitto di interessi consiste nel meno oneroso complesso di restrizioni che sia compatibile con la promozione di un contesto istituzionale eticamente efficace»48: nell’individuazione del regime ideale, dovendo pertanto tener- si conto anche del principio del “minimo mezzo”, che nell’eliminazione di situazioni potenzialmente ostative del corretto esercizio della funzione intima il rispetto di un opportuno criterio di proporzionalità, secondo un principio di economicità giuridica l’obbligo di astensione realizza que- sto principio per conseguire l’obbiettivo della preventiva rimozione del conflitto di interessi. Adottando tale impostazione l’incarico del ministro Guidi potrebbe essere mantenuto, ma le numerose commistioni di inte- ressi tra sfera pubblica e la società di famiglia in ipotesi potrebbero innan- zitutto inficiare l’azione del ministero, in quanto il suo ministro si vedreb- be spesso limitato nei suoi compiti per l’astensione obbligatoria prevista nei casi di incompatibilità e, in secondo luogo, rendere eccessivamente
48 Eric J. Murdock, Symposium Ethics in Government, in George Washington Law Review, 1990, p.514
interessi. In merito alla nomina del ministro si può solo rilevare dunque che la normativa attuale non dà una soluzione efficace al problema, ma non solleva nondimeno il legislatore dall’obbligo di affrontare il tema, anche in vista di casi similari.