La public financial disclosure

Per comprendere in che modo le varie proposte di legge ad oggi in di- scussione in Commissione Affari costituzionali della Camera si muovo- no all’interno dell’opera riformatrice, pare essenziale esaminare, almeno nelle sue linee essenziali, i modelli di riferimento cui si ispirano, per una più attenta analisi alla luce delle problematiche intrinseche al panorama italiano.

L’approccio di tipo preventivo alla risoluzione dei conflitti di interesse trova la sua maggiore espressione nell’istituto della public financial disclo- sure, prevista dalla Ethics in Government Act: il sistema statunitense si basa

essenzialmente su una public disclosure totale, finalizzata ad informare l’o-

pinione pubblica attraverso una dichiarazione preventiva che grava su chi ricopre determinate funzioni pubbliche indipendentemente dalla sua personale situazione finanziaria ed anzi al fine di accertarla, con l’even- tualità successiva per l’organo di controllo di verificare se la situazione finanziaria del dichiarante non imponga l’adozione di misure finalizzate ad evitare a priori l’insorgenza del conflitto di interessi.

Disciplinata nel titolo I della Ethics in Government Act 28, le disposizioni

ivi contenute si applicano agli appartenenti a tutti e tre i poteri dello Stato, a partire dal Presidente degli Stati Uniti, e comprendono anche soggetti esclusi da molte delle altre restrizioni imposte dalla disciplina sul conflitto di interessi. La ragione sottesa a tale estensione soggettiva è agevolmente

rinvenibile nell’esigenza di rendere trasparente la situazione economico- finanziaria di tutti coloro che vanno a ricoprire funzioni pubbliche, in- nanzitutto di livello più elevato, ciò costituendo il primo passo per evitare l’eventuale possibile verificarsi di conflitti di interessi.

La public financial disclosure è articolata in due distinte dichiarazioni: la pri-

ma per coloro che abbiano esercitato le proprie funzioni pubbliche per un periodo superiore a sessanta giorni durante l’anno solare1_{; la seconda,} a cura degli stessi soggetti, da produrre entro trenta giorni dall’assunzio- ne dell’ufficio, nonché dai soggetti nominati dal Presidente a incarichi per i quali si richiede la conferma da parte del Senato, entro cinque giorni dalla trasmissione della nomina al Senato da parte del Presidente, ed in- fine dai candidati agli uffici di Presidente, Vicepresidente e membro del Congresso (che non siano già in carica e si presentino quindi per la con- ferma), entro trenta giorni dalla formalizzazione della loro candidatura2_.

Confrontando queste due diverse dichiarazioni, la prima delle quali espone quale è diventato al termine di ogni anno di permanenza nell’uffi- cio stesso, mentre la seconda indica quale era l’assetto economico-finan- ziario del compilante al momento in cui ha assunto l’ufficio (o si è can- didato a questo o vi è stato nominato), sarà dunque possibile verificare il

quantum ed il quomodo degli incrementi (o delle perdite) e il loro eventuale

legame con l’ufficio ricoperto, in primo luogo da parte del competente

supervising ethics office, che potrà così prendere le conseguenti opportune

misure, ed inoltre – grazie al regime di pubblicità previsto almeno per coloro che ricoprono le funzioni di maggiore rilievo – anche dai cittadini.

La financial disclosure, dunque, costituisce anzitutto lo strumento di co-

1 In essa devono essere fornite una serie di assai dettagliate informazioni che riguarda- no, in pratica, l’intero assetto economico-finanziario del compilante ed i suoi eventuali rapporti finanziari con altri soggetti, nonché informazioni dello stesso tipo riguardanti il coniuge non separato o i figli a carico.

2 Tale secondo tipo di dichiarazione, pur essendo comunque puntuale, prevede l’inserimento unicamente di alcune delle voci contenute nella precedente (rispetto alla quale mutano anche, in alcuni casi, i periodi in riferimento ai quali le informazioni devono essere fornite), tra le quali sono in ogni caso sempre ricomprese le medesime informazi- oni relative al coniuge non separato o ai figli a carico.

noscenza necessaria per l’imposizione, da parte delle autorità competenti (variabili a seconda delle funzioni svolte dal dichiarante), di (ulteriori) misure per la prevenzione di conflitti di interessi3_.

Ciononostante, come alcuni autori sostengono, la public financial disclosu- re, quando è pubblica, può costituire già di per sé uno strumento di pre-

venzione: infatti, la semplice pubblica conoscenza degli interessi di una persona che ricopre un pubblico ufficio potrebbe essere idonea ad evita- re che quest’ultima, sentendosi “osservata”, utilizzi la propria posizione per avvantaggiare i propri personali interessi4_{, senza che sia necessario} predisporre ulteriori misure.

Secondo tale ricostruzione, dunque, un soggetto investito di pubbliche funzioni potrebbe conservare i propri interessi, ed il popolo, anche at- traverso una discussione pubblica (soprattutto grazie all’ausilio dai mass media), sarebbe in grado di valutare se egli, nell’esercizio delle sue fun- zioni, ha agito a proprio vantaggio anziché per l’interesse pubblico, e attraverso la sua mancata rielezione gli stessi cittadini potrebbero even- tualmente sanzionare la scorrettezza del suo comportamento.

Per diversi ordini di motivi tale ricostruzione non può essere accolta. Innanzitutto la public disclosure non garantisce la conoscenza, ma soltanto

la conoscibilità, da parte di tutti gli elettori, degli interessi economici per- sonali dei propri rappresentanti: più specificatamente, ben pochi, infatti, sono coloro che intraprendono la procedura di accesso alle dichiarazioni finanziarie richieste dall’Ethics in Government Act e, ad ogni modo, sen-

za il soccorso dei media anche coloro che sono entrati in possesso di tali notizie non potranno provvedere ad una loro significativa diffusio- ne; in aggiunta, risulta estremamente complesso per il singolo cittadino compiere un accurato controllo, da un lato, di tutti gli interessi privati e, dall’altro, dell’intera attività pubblica svolta da colui che ha compilato la dichiarazione di financial disclosure, per valutare se vi siano state indebite

3 A. Pertici, Il conflitto di interessi, cit., p. 101.

interferenze tra questi due ambiti.

Inoltre, il controllo da parte dei cittadini avrebbe senso solo se accom- pagnato da poteri sanzionatori in grado di incidere efficacemente sulle im- proprietà commesse dal soggetto investito di pubbliche funzioni: appare evidente, difatti, che la mancata rielezione solleva numerose perplessità in ragione del fatto, innanzitutto, che potrebbe essere comminata soltanto nei confronti di coloro i quali ricoprono cariche elettive (e neppure a tutti questi, rimanendo esclusi anche coloro che non possono o non vogliono ricandidarsi), che rappresentano soltanto una parte dei titolari di funzioni pubbliche per i quali è richiesto l’obbligo di provvedere alla dichiarazione finanziaria pubblica. Si sottolinea, per di più, che la “sanzione” elettorale è sempre poco convincente risultando ben difficile esprimere un giudizio puntuale con il voto da parte dell’elettore.

In conclusione, quindi, è da ritenersi opportuno che la public financial disclosure debba essere accompagnata – come in effetti avviene – da altri

strumenti che consentano una (più) efficace prevenzione dei conflitti di interessi. Pare, d’altronde, anche da rilevare come la sola public financial disclosure non opererebbe in modo preventivo, impedendo quindi la pos-

sibile insorgenza di un conflitto di interessi, ma si limiterebbe ad offrire (con i limiti che si sono detti) la possibilità di una “sanzione” dello stesso. In questo modo, venendo meno il carattere di prevenzione, risulterebbe violata una delle finalità della normativa sul conflitto di interessi, e cioè quella di mantenimento della fiducia popolare nelle istituzioni5_.

Benché, se da un lato è stata posta in luce la notevole efficacia della

public financial disclosure (anche non accompagnata da ulteriori strumenti

di prevenzione dei conflitti di interessi), d’altra parte ne sono stati inve- ce sottolineati anche i pesanti limiti, che hanno portato alcuni perfino a dubitare della stessa opportunità della sua previsione. In particolare l’argomento maggiormente sollevato è quello relativo alla violazione del

diritto costituzionalmente riconosciuto alla privacy6 _{dei soggetti a questa} obbligati, tanto che vi sono state proposte miranti a limitare alcune in- formazioni attualmente necessarie, come per esempio quelle relative al preciso ammontare degli interessi denunciati, oppure altre che vorrebbe- ro una financial disclosure sempre a carattere confidenziale da consegnare

(esclusivamente) ad un’autorità indipendente7_.

Tuttavia, nonostante questi rilievi, secondo gli orientamenti ormai maggioritari della disciplina a livello internazionale8 _{e la dottrina in paro-} la9 _{la public financial disclosure appare ormai un dato imprescindibile nella} lotta al conflitto di interessi, oltre al fatto che la privacy di chi ricopre un pubblico ufficio può naturalmente subire limitazioni, rispetto a quella normalmente riconosciuta ai cittadini, al fine di tutelare un interesse su- periore, quale sarebbe – in questo caso – il corretto esercizio delle fun- zioni pubbliche assegnategli.

5.2 La gestione dinamica del patrimonio del titolare di cari-