La disciplina americana in materia di post-employment restrictions

Il pantouflage, o revolving door secondo la dicitura più comunemente adot-

tata dalla dottrina anglosassone, è un punto della disciplina sul conflitto di interessi di particolare rilievo nell’ordinamento statunitense: fin dall’Ot- tocento il tema è molto sentito nell’esperienza americana in quanto forte è la preoccupazione che, specialmente in un sistema in cui sopratutto gli appartenenti ai più elevati gradi dell’esecutivo erano destinati a ricoprire cariche pubbliche per un periodo limitato, queste venissero utilizzate per preparare una degna prosecuzione di carriera nel settore privato6_{. Gli} obbiettivi dunque che si prefigge la normativa in materia sono:

a. evitare che un soggetto che esercita funzioni pubbliche le utilizzi per arrecare vantaggio ad un proprio futuro datore di lavoro;

b. evitare che, una volta passato al settore privato, colui che ricopriva un pubblico ufficio possa continuare ad avere accesso facilitato all’ente presso cui aveva prestato servizio, a fare pressioni sugli ex-colleghi, ed ottenere da questi comunque un trattamento privilegiato;

c. evitare che l’ex-titolare di pubblici uffici utilizzi nel settore privato le informazioni, anche riservate, e le conoscenze acquisite durante il periodo di impegno pubblico ed in virtù di questo;

d. evitare che l’ex-titolare di pubblici uffici tragga profitto dalla pubblica funzione precedentemente esercitata, anche a prescindere dall’aver agito per ingraziarsi qualcuno o con l’intenzione di influenzare qual- cun altro7_.

La normativa in materia di post-employment restrictions è contenuta nel ti-

tolo 18 U.S. Code § 207: in linea generale la normativa opera una distin- zione anzitutto sulla base della posizione pubblica ricoperta (nel potere legislativo o esecutivo e, in quest’ultimo caso, a seconda del livello) e in

6 A. Pertici, Il conflitto di interessi, cit., pag. 258.

secondo luogo in ragione del tipo di questioni che si intendono trattare nel settore privato (in cui colui che è stato titolare di un pubblico uffi- cio può avere o non avere personalmente preso parte nell’esercizio delle sue funzioni). I destinatari della normativa sono dettagliatamente indivi- duati secondo i livelli in cui l’amministrazione è organizzata, attraverso un impianto assai diversificato di restrizioni in ragione della natura delle funzioni ricoperte8_{. Le restrizioni previste mirano ad evitare ogni tipo di} contatto tra il soggetto titolare di funzioni pubbliche ormai cessate con soggetti ancora operanti nel settore pubblico, i quali potrebbero essere avvicinati dall’ex-agente in virtù dei rapporti creatisi durante il preceden- te mandato. Da notare che le restrizioni previste possono, inoltre, variare notevolmente nella loro durata in ragione del soggetto destinatario della misura restrittiva e delle funzioni durante il mandato: da un anno decorso il mandato a un divieto di natura vitalizia.

Tutte le restrizioni post-employment previste all’interno della section 207,

comunque, sono relative all’esercizio di particolari attività, in presenza di specifiche condizioni, e non costituiscono mai un generale impedimento al passaggio dal settore pubblico a quello privato. Pertanto anche l’ar- gomentazione per cui la normativa sul post-employment determinerebbe la

tendenza a non assumere posizioni pubbliche andrebbe probabilmente ridimensionata, a meno che con essa non si voglia intendere che coloro che sono chiamati ad assumere cariche pubbliche sono poco propensi ad accettarle se sanno che non potranno poi utilizzare le conoscenze, le esperienze ed il prestigio acquisito nel loro esercizio per ottenere una migliore posizione nel settore privato9_.

Nel caso di una violazione di una delle disposizioni il legislatore ha previsto, in primo luogo, sanzioni penali10_{, che da un lato, possono essere}

8 Sul punto per una rassegna completa delle ipotesi previste dalla section 207, A. Pertici,

Il conflitto di interessi, 259-262.

9 A. Pertici, Il conflitto di interessi, cit., pag. 262.

10 Le sanzioni sono stabilite dalla section 216 del titolo 18 U.S.C. che commina ai tras- gressori, oltre ad una pena pecuniaria, anche la reclusione, fino ad un anno se la loro condotta non è intenzionale, e addirittura fino a cinque anni se invece lo è.

considerate indice di quanto serio e grave venga considerato il conflitto di interessi negli Stati Uniti d’America, ma, d’altro canto, si sono spes- so rivelate scarsamente confacenti a tali violazioni, tanto che se ne era proposto uno spostamento in altro titolo dell’U.S.C., al fine di renderle sanzionabili in via amministrativa11_{. Tale inadeguatezza si evince perlo-} più dall’esiguo numero di condanne per la violazione della normativa sul conflitto di interesse, in ragione spesso della notevole difficoltà di provare tali condotte, meno chiare e definite rispetto alle ipotesi per cor- ruzione o collusione, oltre alla forse eccessiva risposta sanzionatoria che tale normativa ha sollevato in dottrina. Per tali ordini di ragioni si ritiene che sanzioni e procedure amministrative rispondano meglio alle esigenze di assicurare una maggiore flessibilità alle esigenze del caso.

Contro le violazioni delle disposizioni del titolo 18 U.S.C. è comunque attualmente prevista anche la possibilità di ricorrere ad un’azione civile e alla tutela inibitoria12_{: più in dettaglio è ancora la section 216 a prevedere la} possibilità che l’attorney general intraprenda un’azione civile di fronte alla

competente district court contro coloro che si rendano responsabili della

violazione della section 207, ai quali potrà essere comminata un’ulteriore

sanzione pecuniaria di carattere civile, la quale – si prevede espressamen- te – non preclude comunque nessuna altra sanzione di qualunque tipo o natura. Infine sempre l’attorney general, se ha ragione di ritenere che qual-

cuno stia per intraprendere una delle condotte vietate dalle disposizioni precedenti, può anche chiedere alla competente district court l’adozione di

provvedimenti inibitori, sempre rimanendo impregiudicata la possibilità, per gli Stati Uniti come per qualunque altra persona, di ricorrere ad ogni altra azione giudiziaria prevista per legge13_.

Oltre a queste sanzioni previste per legge se ne possono aggiungere altre di carattere amministrativo, previste da fonti diverse, con le quali si

11 A. Pertici, Il conflitto di interessi, cit., pag. 263.

12 Più dettagliatamente v. nota 88, in A. Pertici, Il conflitto di interessi, cit., pag. 263. 13 A. Pertici, Il conflitto di interessi, cit., pag. 263

dà attuazione alla normativa dell’U.S.C. all’interno dei diversi poteri, ed in particolare in quello esecutivo, al quale peraltro si rivolgono la maggior parte delle disposizioni della section 207. L’applicazione di tali ulteriori sanzioni sarà di competenza, all’interno dell’esecutivo, delle agenzie e dei dipartimenti e non pregiudicherà il ricorso a procedimenti penali, che rimarrà esclusiva attribuzione dell’attorney general14_.

È interessante infine notare che il termine revolving door riunisce nel me-

desimo vocabolo il concetto di pantouflage e pantouflage inversé: con que-

sto termine si indica il processo per cui un soggetto abbandona l’inca- rico privato per essere investito di funzioni pubbliche. Gli Stati Uniti di America, dove il trasferimento dal settore privato verso quello pubblico non manca di sollevare notevoli preoccupazioni per l’influenza negativa sulle decisioni politiche, si stanno muovendo verso una regolamentazio- ne di anche questo fenomeno: il presidente Barack Obama all’indomani dell’insediamento, ovvero il 21 gennaio 2009, ha emesso un decreto che vieta ai nuovi agenti governativi di partecipare ad attività o discussioni riferibili al precedente datore di lavoro o ai suoi clienti per una durata di due anni dalla data di nomina15_.

4.3 La scelta del legislatore italiano in materia di incompati-