2 CAPITOLO: LE DIVERSE TIPOLOGIE DELLA CONFERENZA DI SERVIZI IN ORDINE
2.2 LA CONFERENZA DI SERVIZI DECISORIA.
In questo paragrafo tratteremo un’altra tipologia di Conferenza, in particolare approfondiremo la disciplina della conferenza di servizi decisoria, art. 14, comma 2, e articoli 14 ter e 14 quater della legge n. 241 del 1990, che è stata più volte modificata ad opera delle leggi n. 340/2000, 15/2005, 122/2010 ed infine dal d.lgs. 127/2016, delineando anche l’iter procedurale, di questa tipologia, fino alla determinazione conclusiva, alla luce della normativa prevista dalla Riforma Madia. 42 L’istituto in
questione si prefigge il fine di velocizzare e semplificare l’attività amministrativa, mediante una concentrazione in un unico contesto dei procedimenti e delle competenze decisionali di una pluralità di amministrazioni il cui assenso è necessario ai fini dell’adozione di un determinato provvedimento (decisione pluristrutturata).43
Si tratta, appunto, di una decisione pluristrutturata, in quanto il provvedimento finale concordato sulla base degli assensi espressi in conferenza sostituisce le determinazioni delle amministrazioni partecipanti.
42 L’’art. 14 c. 2 della legge 241 del 1990. statuisce che: “la conferenza stessa può essere indetta anche quando l’amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, nullaosta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche. In tal caso, le determinazioni concordate nella conferenza sostituiscono a tutti gli effetti i concerti, le intese, i nullaosta e gli assensi richiesti”.
43 F. Caringella e M. Santini, Il nuovo volto della conferenza di servizi, cit., in Rivista Giuridica, pag. 516, 2017.
73 Iniziamo l’analisi della trattazione esaminando come la
suddetta conferenza veniva disciplinata prima della legge di modifica n. 340/2000. Infatti, nella versione antecedente alla suddetta legge di modifica 340/2000, rispetto alla conferenza istruttoria, l’indizione della conferenza decisoria rivestiva carattere non obbligatorio (“… la conferenza di servizi può essere indetta”), con la conseguenza che la valutazione di opportunità da parte dell’amministrazione procedente risultava difficilmente sindacabile.
I problemi interpretativi in ordine al carattere della conferenza decisoria, verranno risolti dalla legge 340/2000 che introduce l’obbligatorietà della conferenza di servizi decisoria, modificando il comma 2 dell’art. 14 che dispone che: “la conferenza di servizi è sempre indetta quando l'amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell'amministrazione competente, della relativa richiesta”. E in questo senso è esplicito il dato testuale, dal quale si evince che ogni qualvolta sia necessario acquisire assensi da parte di altre amministrazioni, la p.a. procedente deve indire la conferenza, salvo che non li ottenga entro 15 giorni (ora trenta) dall’inizio del procedimento, avendoli formalmente richiesti. A tale comma, inoltre, era stato aggiunto dalla l. n. 15 del 2005 il periodo in base al quale “l’indizione della conferenza diviene facoltativa, quando, nello stesso termine, sia intervenuto il dissenso di una o più amministrazione partecipanti”.
74 Quindi, la locuzione “entro trenta giorni dalla
ricezione”, è stata introdotta dalla stessa legge del 2005, che chiarisce, in tal modo, l’esatto momento a partire dal quale comincia a decorrere il termine previsto per l’obbligatoria indizione della conferenza di servizi, precisando che i trenta giorni (e non più quindici previsti dalla precedente L. 340/2000) decorrono dalla ricezione della richiesta di indizione da parte dell’amministrazione competente (anziché genericamente dall’inizio del procedimento come previsto nella precedente formulazione).
All’indomani della legge n.340 del 2000 non era ben chiaro se l’obbligatorietà della conferenza fosse legata alla circostanza che le amministrazioni debitamente richieste non si pronunziassero in qualcun modo nel termine di quindici (ora trenta) giorni, ovvero se la previsione scattasse anche nel caso in cui una risposta espressa vi fosse entro i trenta giorni, ma si cristallizzasse in un diniego. Anche su tale problematica è intervenuta la L. 15/2005, che ha inserito un ultimo periodo al comma 2, prevedendo la possibilità di indire la conferenza di servizi decisoria (facoltativa) anche “quando nello stesso termine (di trenta giorni) è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate”. Tale statuizione risolve anche il dubbio dalla precedente formulazione del comma 2, dalla quale non era chiaramente deducibile se l’obbligatorietà della conferenza fosse legata alla circostanza che le amministrazioni debitamente interpellate non si fossero pronunciate in alcun modo entro il termine previsto, ovvero se la previsione di obbligatorietà scattasse
75 anche nel caso in cui la risposta fosse stata regolarmente
espressa nei termini, ma si fosse risolta in un diniego. Di conseguenza, la fattispecie chiarisce che la conferenza di servizi decisoria possa essere indetta anche quando nel termine di trenta giorni è intervenuta il dissenso di auna o più amministrazioni interpellate. Dunque, in caso di mancata risposta, l’indizione della conferenza rimane obbligatoria, mentre in caso di dissenso preventivo essa è facoltativa ed assume la funzione di sede di possibile mediazione e composizione dei conflitti tra amministrazione procedente e amministrazione dissenziente, fermo restando che l’amministrazione procedente può, proprio per effetto del dissenso espresso, decidere di desistere dalla propria iniziativa procedimentale.44
La nuova riformulazione della conferenza di servizi decisoria disciplinata dal d.lgs. n 127/2016, la rende, invece, obbligatoria e statuisce, che: “La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su
44 F. Caringella e M. Santini, Il nuovo volto della conferenza di servizi, cit., in Rivista giuridica, pag. 523, 2017.
76 richiesta dell'interessato, da una delle amministrazioni
procedenti".
La riforma Madia, d.lgs. n 127/2016, sancisce che la nuova forma di svolgimento della conferenza decisoria prevede l’attuazione della conferenza semplificata: in questo modo la conferenza di servizi si dematerializza, si svolge in modalità telematica e asincrona, senza una riunione collegiale, dal momento che l’amministrazione procedente deve acquisire le diverse posizioni a distanza e in tempi differenziati. Lo scambio documentale e informativo può avvenire anche tramite messaggio di posta elettronica ordinaria.
Le comunicazioni avvengono secondo le modalità previste dal d.lgs. n. 82 del 2005, Codice dell’amministrazione digitale, art. 47. La trasmissione di documenti tra le pubbliche amministrazioni avviene mediante l’utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa; essa è valida ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza.45
45 La conferenza semplificata si svolge in forma asincrona, ovvero senza riunione in un medesimo luogo e giorno dei partecipanti alla conferenza, ciascuno dei quali esprime nella propria sede i relativi atti di assenso/dissenso per quanto di sua competenza, comunicandoli telematicamente secondo le modalità previste dall’art. 47 del CAD (quando non è disponibile una piattaforma telematica o la firma digitale è possibile usare la PEC dell’amministrazione o un messaggio di posta elettronica ordinaria con in allegato la scansione dell’istanza protocollata e la relativa documentazione; se si usa la posta elettronica ordinaria è consigliato richiedere secondo le medesime modalità conferma scritta dell’avvenuta ricezione). Essa non costituisce un nuovo tipo di conferenza di servizi ma soltanto una forma (che d’ora in avanti si ritiene sarà quella di regola preferita) per lo svolgimento
77 Per quanto riguarda i termini l’art 14 bis è stato
modificato dal d.lgs. n.127/2016 prevedendo un termine più breve di 5 giorni lavorativi, (e non più 15 o 30 gg nei casi di maggiore complessità), per l’indizione della conferenza dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte.
Infatti la scansione procedimentale è finalizzata alla massima concentrazione dei tempi, che vengono ulteriormente ridotti rispetto all’attuale disciplina. Come precedentemente accennato è previsto un termine di cinque giorni per l’indizione della conferenza, di quindici giorni per la richiesta di integrazioni documentali e chiarimenti, di quarantacinque giorni per le determinazioni delle singole amministrazioni coinvolte e di cinque giorni per l’adozione della determinazione motivata di conclusione della conferenza da parte dell’amministrazione procedente. Nel caso, si tratti, di amministrazioni preposte alla tutela di interessi “sensibili” (ambientali, paesaggistico-territoriali, dei beni culturali e della salute dei cittadini), come vedremo, il termine di quarantacinque giorni, ove non previsto diversamente, è elevato a novanta giorni. Si badi che tali termini sono espressamente qualificati come perentori. Si tratta di un’importante innovazione rispetto al passato, in cui la scadenza del termine massimo di durata
della conferenza decisoria (art. 14, c.2). Deve essere rigettata la posizione di chi sostiene che non si tratti di vera conferenza perché manca una contestuale presenza fisica (come invece accade nella conferenza simultanea), dal momento che ciò che rileva è che, pur in maniera «dematerializzata», viene comunque consentita una valutazione contestuale degli interessi pubblici da parte di tutte le amministrazioni coinvolte.
78 della conferenza non incideva né sulla sussistenza del
potere di provvedere, né sulla legittimità del provvedimento conclusivo.
Le determinazioni delle amministrazioni coinvolte relative alla decisione oggetto della conferenza, congruamente motivate, devono essere formulate in termini di assenso o dissenso. In quest’ultimo caso, ove possibile, devono essere indicate in modo chiaro e analitico le prescrizioni o condizioni necessarie ai termini dell’assenso, specificando se siano relative “a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico”.
Scaduti i termini, l’amministrazione procedente adotta la determinazione conclusiva del procedimento qualora la situazione – in senso positivo o negativo – sia chiara e non equivoca (in caso contrario, come si dirà tra poco, potrà svolgersi una conferenza simultanea). La determinazione sarà positiva qualora l’amministrazione procedente abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato (anche implicito) ovvero qualora ritenga che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni ai ni dell’assenso possano essere accolte senza necessità di apportare modiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza.46 La determinazione sarà invece negativa
qualora l’amministrazione procedente abbia acquisito uno o
46 L. Carbonara, La nuova conferenza di servizi: la complessa ricerca della
semplificazione, tra composizione degli interessi e celerità decisionale, in
79 più atti di dissenso che non ritenga superabili, producendo
l’effetto del rigetto della domanda.
In questa ipotesi è previsto un raccordo con la disciplina del preavviso di rigetto poiché, nei procedimenti a istanza di parte, alla determinazione di conclusione negativa della conferenza sono attribuiti gli effetti della “comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza” di cui all’articolo 10-bis della Legge n. 241/1990. L’amministrazione procedente è dunque tenuta a trasmettere alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate dall’interessato e a motivarne l’eventuale mancato accoglimento nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza.47
47 D.lgs. n.127/2016, Art. 14-bis (Conferenza semplificata). - 1. La conferenza decisoria di cui all'articolo 14, comma 2, si svolge in forma semplificata e in modalità asincrona, salvo i casi di cui ai commi 6 e 7. Le comunicazioni avvengono secondo le modalità previste dall'articolo 47 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. 2. La conferenza è indetta dall' amministrazione procedente entro cinque giorni lavorativi dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. A tal fine l'amministrazione procedente comunica alle altre amministrazioni interessate: a) l'oggetto della determinazione da assumere, l'istanza e la relativa documentazione ovvero le credenziali per l'accesso telematico alle informazioni e ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell'istruttoria; b) il termine perentorio, non superiore a quindici giorni, c) il termine perentorio, comunque non superiore a quarantacinque giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza, fermo restando l'obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. Se tra le suddette amministrazioni vi sono amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico- territoriale, dei beni culturali, o alla tutela della salute dei cittadini, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il suddetto termine è fissato in novanta giorni; 3. Entro il
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