ISTRUTTORIA E DECISORIA A CONFRONTO: LE INTERPRETAZIONI DOTTRINALI.
2.4 LE MODALITA’ DI FUNZIONAMENTO
DELLA
CONFERENZA
DI
SERVIZI:
CONFERENZA
SEMPLIFICATA
E
SIMULTANEA.
Il D.lgs. n. 127/2016 riordina anche le modalità di funzionamento della conferenza dei servizi, chiarendo e precisando, in modo molto dettagliato, i passaggi che devono essere seguiti nello svolgimento dei suoi lavori e introducendo una differenziazione tra lo svolgimento in forma semplificata, con modalità asincrona, e lo svolgimento in forma simultanea, con modalità sincrona, che viene riservata, sulla base del principio di proporzionalità, ai soli casi di procedimenti complessi. Nella fattispecie, La c.d. conferenza semplificata, prevede che le amministrazioni coinvolte non si riuniscano per la decisione oggetto della conferenza, ma rendano le proprie determinazioni all'amministrazione competente entro un termine perentorio fissato dalla stessa al momento dell'indizione della conferenza, comunque non superiore a quarantacinque giorni (novanta nel caso in cui siano coinvolti interessi sensibili), fermo restando l'obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. Tali determinazioni, congruamente motivate, vanno formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell'assenso. La mancata comunicazione della determinazione entro il termine previsto, ovvero la
93 comunicazione di una determinazione priva dei requisiti,
equivalgono ad assenso senza condizioni. Ciò vale anche per le amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili che non abbiano adottato le proprie determinazioni nei tempi e con le modalità previste.56 Allo scadere del
suddetto termine sarà poi l'amministrazione procedente ad adottare, entro cinque giorni lavorativi, la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza, qualora abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato, o comunque ritenga di poter accogliere le condizioni e prescrizioni eventualmente pervenute senza apportare modifiche sostanziali alla decisione. Allo stesso modo, l'amministrazione procedente adotterà una determinazione di conclusione negativa della conferenza, che produce l'effetto del rigetto della domanda, qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili. Una riflessione, più approfondita, va svolta proprio in merito alla conferenza “semplificata”, che rappresenta una delle principali novità della riforma. In base alla precedente disciplina, la convocazione della conferenza contestuale costituiva la regola, a prescindere
56 Viene così confermato quanto già previsto dall'art. 14 ter, 7° comma, della disciplina previgente, in linea peraltro con il generale, e a parere di chi scrive non condivisibile, obiettivo perseguito dalla L. n. 124/2015 di ridurre il peso degli interessi sensibili di fronte alle esigenze di celerità della decisione. La riforma introdotta con la legge delega è infatti deliberatamente mirata a "correggere" l'impostazione "del passato" che riconosce una tutela rafforzata agli interessi sensibili attraverso la previsione di un regime di specialità nell'uso degli strumenti di semplificazione: cfr. Vesperini, La riforma della pubblica amministrazione. Le norme generali sulla semplificazione, in Giorn. Dir. Amm., 2015, 629 e segg.
94 dal livello di complessità del procedimento. Oggi, invece, è
previsto in via ordinaria un procedimento diacronico, fondato sul semplice scambio di documenti. La nuova modalità procedurale trasforma l’istituto, non essendo connotato dai requisiti minimi propri di una “conferenza” (riunione di persone in uno stesso spazio/tempo).
Il nuovo strumento si pone infatti in netta controtendenza rispetto alle esigenze che, nel 1990, avevano indotto il legislatore a superare il modello delle determinazioni parallele di più amministrazioni. Manca infatti totalmente il confronto dialogico in un unico contesto procedimentale e si torna nella sostanza alla vecchia concezione di procedimento amministrativo, in cui l’amministrazione procedente avvia l’istruttoria, chiede i pareri per iscritto alle altre amministrazioni e adotta in solitudine la decisione. Solo il modello dell’incontro contestuale e sincrono consente infatti di evitare lo scontro “muro contro muro” tra le diverse posizioni e di tentare una composizione degli interessi. Le differenze rispetto a tale lontano passato si limitano solo all’eventuale utilizzo degli strumenti informatici per lo scambio dei pareri, all’applicazione del silenzio assenso e al possibile sviluppo in conferenza simultanea. La nuova conferenza semplificata, d’altra parte, è stata pensata come un modello procedurale concepito per gestire unicamente le questioni di minore rilevanza, con riferimento alle quali dovrebbe produrre importanti effetti semplificatori. Considerati i frequenti comportamenti ostruzionistici e scarsamente collaborativi delle amministrazioni, è peraltro altamente probabile che in moltissimi casi la conferenza semplificata
95 si svilupperà in conferenza simultanea, con conseguente
duplicazione dei termini procedimentali.
È evidente che in questa circostanza lo strumento provocherà una dilatazione, piuttosto che una contrazione, dei tempi rispetto alla previgente disciplina. Quest’ultima, infatti, prevedeva la convocazione della conferenza contestuale decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta degli atti di assenso e tale termine, nella nuova cornice legislativa, è suscettibile di allungarsi sino a quarantacinque giorni (o addirittura novanta, in presenza di interessi sensibili).57
La forma semplificata è prevista di regola per la conferenza di tipo decisorio e ad essa è possibile fare ricorso anche per la conferenza istruttoria, anche se le sue modalità di svolgimento paiono davvero poco utili per quest'ultima, che mirando proprio all'esame contestuale degli interessi ha nell'incontro fra i rappresentanti delle amministrazioni uno dei suoi aspetti qualificanti. Lo scopo della conferenza semplificata è quello di velocizzare i lavori della conferenza, eliminando i tempi che sarebbero necessari per la riunione dei rappresentanti delle amministrazioni, che nei procedimenti contraddistinti da una minore complessità può non rivelarsi necessaria perché i diversi interessi in gioco non arrivano a formare un intreccio complesso e dunque le amministrazioni possono
57 Per questi rilievi critici F. Botteon, La complicata conferenza di servizi
96 guardare al quadro di insieme ognuna per proprio conto,
senza un momento contestuale di confronto.58
Nella conferenza semplificata, inoltre, la mancata comunicazione, da parte delle amministrazioni coinvolte, della determinazione entro i termini indicati dall’Amministrazione procedente oppure la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti equivale ad assenso senza condizioni.
Un’altra modalità di realizzazione di conferenza è “la conferenza simultanea”, che tuttavia, rappresenta il tradizionale modello di conferenza di servizi: come già avveniva in passato, essa si svolge in modalità sincrona, ossia con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti (art. 14-ter).59
58 Correttamente, in tal senso, la conferenza asincrona è stata definita come un ossimoro: cfr. De Lucia, La conferenza di servizi, cit., 5.
59 D.lgs. n.127/2016, Art. 14-ter (Conferenza simultanea): 1. La prima riunione della conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona si svolge nella data previamente comunicata ai sensi dell’articolo 14-bis, comma 2, lettera d), ovvero nella data fissata ai sensi dell'articolo 14- bis, comma 7, con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti. 2. I lavori della conferenza si concludono non oltre quarantacinque giorni decorrenti dalla data della riunione di cui al comma 1. 3. Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell'amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell'assenso. 4. Ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali, le amministrazioni statali sono rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente in modo univoco e vincolante la posizione di tutte le predette amministrazioni,
97 Al riguardo la riforma ha il notevole merito di aver
espressamente imposto la presenza contestuale dei partecipanti. Come accennato, la presenza fisica “de visu” di tutti i rappresentanti delle amministrazioni convocate costituisce un requisito indispensabile affinché possa svolgersi efficacemente un reale confronto dialogico, volto alla mediazione tra le diverse posizioni. Ebbene, prima dell’intervento, tale condivisibile principio veniva sostenuto solo da una giurisprudenza minoritaria60, mentre quella maggioritaria, in omaggio al principio di strumentalità delle forme, riteneva valida anche la trasmissione di note scritte prima della riunione della conferenza61 o addirittura dopo la riunione finale62.
nominato, anche preventivamente per determinate materie o determinati periodi di tempo, dal Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, ove si tratti soltanto di amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Ferma restando l’attribuzione del potere di rappresentanza al suddetto soggetto, le singole amministrazioni statali possono comunque intervenire ai lavori della conferenza in funzione di supporto. Le amministrazioni di cui all'articolo 14- quinquies, comma 1, prima della conclusione dei lavori della conferenza, possono esprimere al suddetto rappresentante il proprio dissenso ai fini di cui allo stesso comma. 5. Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa regione o allo stesso ente locale nonche' l'eventuale partecipazione delle suddette amministrazioni ai lavori della conferenza. 6. Alle riunioni della conferenza possono essere invitati gli interessati, inclusi i soggetti proponenti il progetto eventualmente dedotto in conferenza.
60 Cons. Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2004, n. 316; Tar Campania, Sez. VII, 25 ottobre 2012, n. 4259.
61 Tra le pronunce più recenti si v. Cons. Stato, Sez. V, 18 dicembre 2015, n. 5748, Cons. Stato Sez. IV, 21 agosto 2015, n. 3971, Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2443, secondo cui “in sede di conferenza di servizi è ben ammissibile esprimere valutazioni anche attraverso la trasmissione di note
98 La principale novità risiede invece nei presupposti per
l’indizione della conferenza simultanea: essa ha infatti carattere eventuale e tendenzialmente eccezionale, poiché se da un lato rappresenta lo sviluppo della conferenza semplificata, dall’altro può anche essere attivata direttamente nelle ipotesi più complesse.
Nel primo caso si tratta di una valutazione ex post rispetto alla conferenza semplificata. Lo strumento è infatti attivabile in caso di “fallimento” della conferenza semplificata (dissensi espressi che l’amministrazione procedente ritiene possibile superare nel corso di una riunione in presenza, co. 6) oppure su richiesta motivata delle altre amministrazioni o del privato interessato (co. 7, secondo periodo).63 In tal caso la riunione si svolgerà nella
scritte, considerato, da un lato, che scopo della conferenza è […] la massima semplificazione procedimentale e l’assenza di formalismo e che, pertanto, le forme della conferenza stessa vanno osservate nei limiti in cui siano strumentali all’obiettivo perseguito, non potendo far discendere automaticamente dalla inosservanza delle forme l’illegittimità dell’operato della conferenza se lo scopo è comunque raggiunto, e, dall’altro, che la conferenza di servizi non è - per l’appunto - un organo collegiale, a presenza necessaria, ma […] un modello di semplificazione amministrativa”.
62 Tar Puglia, Lecce, Sez. I, 21 luglio 2015, n. 2482.
63 D.lgs. n.127/2016, Art 14 ter comma 7: All'esito dell'ultima riunione, e comunque non oltre il termine di cui al comma 2, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all'articolo 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti. Si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso
99 data fissata, in via preventiva ed eventuale, già all’atto
dell’indizione della conferenza semplificata (entro dieci giorni dalla scadenza del termine assegnato alle amministrazioni per rendere le proprie determinazioni in merito alla decisione: ossia tra il quarantacinquesimo e il cinquantacinquesimo giorno dall’indizione della conferenza).
Nella seconda ipotesi la richiesta delle altre amministrazioni o del privato interessato deve essere avanzata entro il termine per richiedere integrazioni documentali o chiarimenti e la riunione è convocata nei successivi quarantacinque giorni. In questo caso si tratta invece di una valutazione ex ante da parte dell’amministrazione procedente che, in relazione alla particolare complessità della determinazione da assumere, può decidere di attivare direttamente una conferenza simultanea (co. 7, primo periodo). In tale ipotesi la riunione dovrà essere convocata entro quarantacinque giorni dall’indizione della conferenza.
I lavori della conferenza devono concludersi non oltre quarantacinque giorni dalla data della prima riunione (novanta giorni nel caso di amministrazioni preposte alla tutela di interessi “sensibili”) e ad essi possono essere invitati gli interessati, inclusi i soggetti proponenti il progetto eventualmente dedotto in conferenza (co. 6). Peraltro l’articolo 14, co. 5, impone che l’indizione della conferenza sia comunicata a tutti i soggetti di cui all’art. 7
non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.
100 della legge sul procedimento, i quali potranno esercitare i
diritti partecipativi.
Come si è visto, infatti, questo istituto si fonda proprio sul presupposto dell'incontro - in riunioni fisiche o anche telematiche - tra i rappresentanti delle amministrazioni interessate, necessario per consentire loro di valutare la questione in gioco da punto di vista che non è semplicemente quello della competenza che ognuno di essi è chiamato a esercitare, bensì quello dell'intreccio delle diverse competenze coinvolte nel procedimento o nei procedimenti connessi, il quale può essere assunto solo attraverso un confronto diretto e contestuale. Senza un momento di incontro ogni amministrazione agisce in maniera isolata ed esprime la propria posizione basandosi unicamente sulle proprie valutazioni del caso, o addirittura rimanendo inerte e lasciando che si formi il silenzio assenso.
Il confronto tra le diverse posizioni diventa dunque un momento solo eventuale e comunque successivo, riferito ex post a determinazioni già adottate dalle diverse amministrazioni coinvolte, quando può essere troppo tardi per trovare una soluzione condivisa. Più che di una conferenza in senso proprio, dunque, quello disciplinato dal nuovo art. 14 bis, L. n. 241/1990 è il disegno sequenziale di una serie di atti, cioè un modello procedimentale di tipo tradizionale. Uno schema che sicuramente può funzionare e che può evitare di ricorrere alla conferenza di servizi quando essa non serve in relazione alla ridotta complessità del procedimento, ma che sembra fuorviante denominare
101 "conferenza" e più corretto considerare come procedura
semplificata alternativa alla conferenza di servizi.
Nella conferenza simultanea, la nuova disciplina prevede, anche, la figura del rappresentante unico, grande innovazione rispetto al passato. “Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell’assenso (art. 14-ter, comma 3)”.
Il rappresentante unico delle amministrazioni statali è nominato dal Presidente del Consiglio o, in caso di amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Il rappresentante unico può essere nominato anche per determinate materie o periodi di tempio. Le altre amministrazioni statali possono comunque intervenire in funzione di supporto. Le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, possono esprimere al rappresentante il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza (art. 14-ter, comma 4).
Ciascuna Regione e ciascun Ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa Regione o allo stesso Ente locale nonché l’eventuale partecipazione delle suddette amministrazioni ai lavori della conferenza (art. 14-ter,
102 comma 5). Si suggerisce alle amministrazioni di adottare
tutte le misure idonee ad assicurare il coordinamento degli uffici e degli enti coinvolti ai fini dell’efficace attuazione della nuova conferenza di servizi. Le comunicazioni relative all’indizione e allo svolgimento delle conferenze e la relativa documentazione vanno, quindi, inviate ai seguenti soggetti: alla Presidenza del Consiglio, Dipartimento del coordinamento amministrativo (nel caso sia coinvolta un’amministrazione statale centrale), al Prefetto (nel caso siano coinvolte solo amministrazioni periferiche dello Stato), alla Regione (nel caso sia coinvolta un’amministrazione riconducibile alla Regione) e agli Enti locali (nel caso siano coinvolte amministrazioni ad essi riconducibili) ; alle altre amministrazioni coinvolte (che possono partecipare in funzione di supporto al rappresentante unico). Si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.
Per quanto riguarda la disciplina del silenzio- assenso, in questo caso, si considera acquisito l’assenso, senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3, la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza». Pertanto le previsioni del D.lgs. n. 127/2016
103 disciplinano lo svolgimento della conferenza di servizi
simultanea ponendo grande attenzione alle esigenze di celerità della procedura, che appaiono sicuramente prevalenti rispetto a quelle di assicurare e favorire la ricerca di una soluzione concordata tra le amministrazioni interessate. Innanzitutto, vengono fissati termini abbastanza brevi per lo svolgimento della conferenza, poi, si cerca di chiarire e di semplificare il più possibile le questioni relative al potere di rappresentanza delle amministrazioni convocate, che nell'esperienza passata hanno costituito uno dei problemi più rilevanti nel funzionamento della conferenza di servizi. Viene così confermato, opportunamente, che ci sia un rappresentante unico per ciascuna amministrazione convocata alla riunione, che deve essere abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione della stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza. A questa prima indicazione, già contenuta nella disciplina previgente, ne seguono altre, più innovative ma sicuramente meno condivisibili, che arrivano a postulare l'unicità della rappresentanza non solo di una stessa amministrazione, ma anche di più amministrazioni diverse, qualora esse operino ad uno stesso livello di governo territoriale. Più precisamente, viene previsto che, ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali, le amministrazioni statali siano rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente in modo univoco e vincolante la posizione di tutte le predette amministrazioni. Del pari, tutte le regioni e tutti gli enti locali sono tenuti a designare, sia pure con modalità da essi stessi individuate, un rappresentante unico di tutte le
104 amministrazioni riconducibili al proprio ambito di
competenza territoriale. L'introduzione della figura del rappresentante unico per livello di governo è una novità rilevante nel funzionamento della conferenza, che non sembra però particolarmente positiva. Essa è infatti in grado di ridurre fortemente la dialettica interna alla conferenza, senza peraltro eliminare il problema del contemperamento tra le diverse competenze riconducibili ad uno stesso livello territoriale, che di fatto viene spostato al di fuori della conferenza di servizi, in una fase che diventerà ad essa necessariamente preliminare. In particolare, non sembra opportuno che nella conferenza la dialettica fra gli interessi venga considerata solo in senso verticale, tra livelli di governo diversi, mentre invece essa è presente e deve essere gestita contestualmente anche a livello orizzontale, tra le amministrazioni dello stesso livello territoriale cha hanno in cura interessi diversi. Escludere questa dinamica con la nomina di un rappresentante unico e impedire che nella conferenza si formino coalizioni trasversali ai diversi livelli di governo, raccolte attorno alla cura di un interesse comune, impoverisce fortemente la dialettica interna alla conferenza di servizi, impedisce l'aggregazione di interessi secondo schemi non precostituiti - come invece appunto è quello del livello di governo - e riduce di conseguenza lo spettro delle possibili soluzioni che lo svolgimento della conferenza può contribuire a individuare.64
64 Non sembra peraltro che la dinamica a cui si fa riferimento nel testo possa essere recuperata in virtù del fatto che ai sensi dell'art. 14 ter, L. n. 241/90, 4° comma, le amministrazioni interessate possono comunque prendere parte alla conferenza in funzione di supporto. Questo ruolo finisce infatti per essere
105 Infine, le esigenze di accelerazione del funzionamento
della conferenza simultanea sono favorite anche attraverso la valorizzazione della possibilità l'assenso venga espresso in forma implicita, considerando come acquisita, senza condizioni, la posizione favorevole di amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni, ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso correttamente la propria posizione, o addirittura, pur avendo espresso un dissenso, non lo abbia adeguatamente motivato o lo abbia riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza. 65Il D.lgs. n. 127/2016, inoltre, riordina e precisa anche le modalità di adozione della decisione della conferenza di servizi, specificando il valore che può essere assunto dai dissensi espressi dalle amministrazioni intervenute. Innanzitutto,