I tempi della conferenza simultanea.
CONCLUSIONE DEI LAVORI DELLA CONFERENZA Il termine è di 90 giorni qualora siano coinvolte le
2.5 LA DECISIONE DELLA CONFERENZA DI SERVIZI E IL TRATTAMENTO DEI DISSENSI.
2.5.1 IL RIMEDIO OPPOSITIVO PER LE
AMMINISTRAZIONI
DISSENZIENTI
QUALIFICATE.
Per quanto riguarda tale rimedio, la riforma non innova sotto il profilo delle amministrazioni legittimate, bensì ribalta il meccanismo procedimentale. Infatti, mentre in passato, in caso di dissenso, era l’amministrazione procedente ad avere l’onere della rimessione al Consiglio dei ministri (con conseguente impossibilità di adottare qualsiasi determinazione conclusiva, rimessa all’organo politico), oggi l’opposizione è demandata direttamente alle amministrazioni dissenzienti, in un momento successivo all’adozione della determinazione conclusiva.
La novella, prevedendo un meccanismo ad opposizione successiva, inverte dunque l’onere della mediazione fra posizioni prevalenti e posizioni dissenzienti qualificate. Si introduce così “un procedimento ibrido composto da elementi propri del ricorso amministrativo (opposizione) e della amministrazione per accordi (ricerca dell’intesa per superare tali dissensi)” 77.
Sotto il profilo procedurale, l’opposizione deve essere proposta entro dieci giorni dalla comunicazione della determinazione conclusiva. Decorso inutilmente tale breve
77 M. Santini, La conferenza di servizi dopo la riforma madia: questione di
127 termine, la decisione della conferenza assume
definitivamente efficacia. È evidente il favor del legislatore per la conclusione positiva della conferenza. Per le amministrazioni statali è legittimato all’opposizione il ministro competente, mentre nella precedente disciplina l’onere di rimessione alla Presidenza del Consiglio spettava al singolo ufficio interessato. È dunque oggi previsto un preliminare “vaglio politico” sull’opportunità del dissenso e sul relativo esperimento della procedura di opposizione, che pone problemi di compatibilità con il principio di separazione tra politica e amministrazione.78
Possono esperire il rimedio solo le amministrazioni che rivestono una posizione “qualificata” in ragione della natura sensibile dell’interesse curato (tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute e della pubblica incolumità dei cittadini) oppure del particolare carattere di autonomia (regioni o province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di rispettiva competenza). In entrambi i casi, è imprescindibile aver espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza.79 La
mancanza di chiarezza delle posizioni assunte dalle amministrazioni partecipanti potrebbe infatti costituire un
78 L. De Lucia, La conferenza di servizi nel decreto legislativo 30 giugno
2016, n. 127, in Rivista giuridica di urbanistica, n. 1, 2016, p. 27.
79 Sulle condizioni di ammissibilità del dissenso qualificato si v. S. Amorosino, Il potere amministrativo di accertamento della “inammissibilità” del dissenso qualificato espresso nella conferenza dei servizi, in Rivista giuridica di urbanistica, n. 1, p. 126 ss. 2016.
128 serio ostacolo per il fruttuoso tentativo di mediazione tra gli
interessati.
L’opposizione si propone sempre al Presidente del Consiglio dei ministri, anche nel caso in cui siano coinvolte solo amministrazioni infra regionali. Si tratta dunque, come in passato, di una scelta che induce a domandarsi circa l’effettiva funzionalità pratica di tale meccanismo in presenza di questioni di circoscritto impatto socio- economico.80 Non a caso, il Consiglio di Stato ha invitato il Governo ad ipotizzare l’istituzione di un meccanismo di componimento su base regionale (ad esempio, gestito dal competente Ufficio territoriale dello Stato), salva la possibilità di una successiva fase di riesame al livello centrale.81
La procedura si articola in due fasi, nelle quali tuttavia non è chiaro se si applichi il principio della rappresentanza unitaria statale. Nella prima fase la Presidenza del Consiglio dei ministri indice, entro quindici giorni dalla ricezione dell’opposizione, una riunione con la partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso il dissenso e delle altre amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza. In tale riunione i partecipanti formulano proposte, in attuazione del principio di leale collaborazione, per l’individuazione di una soluzione condivisa, destinata a sostituire la determinazione motivata di conclusione della conferenza.
80 Un’attenta verifica del meccanismo della rimessione alla Presidenza del Consiglio, con specifico riferimento a “micro-problemi”, è effettuata in L. Torchia (a cura di), I nodi della pubblica amministrazione, cit., pp. 209 ss. 81 Cons. Stato, Comm. spec., 7 aprile 2016, n. 890, p. 57.
129 Solo qualora alla conferenza di servizi abbiano
partecipato amministrazioni delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano e nel caso in cui non si raggiunga un’intesa, può essere indetta, entro i successivi quindici giorni, una seconda riunione, che si svolge con le medesime modalità. Vengono dunque confermati gli attuali meccanismi di leale collaborazione per risolvere i contrasti tra Stato e regioni, fondati sulle trattative “reiterate” e introdotti a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 2012.
Qualora all’esito delle suddette riunioni sia raggiunta un’intesa, l’amministrazione procedente adotta una nuova determinazione motivata di conclusione della conferenza. In caso contrario, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri, cui potranno partecipare i presidenti delle regioni o delle province autonome interessate. Se il Consiglio dei ministri non accoglie l’opposizione, la determinazione motivata di conclusione della conferenza acquisisce definitivamente efficacia (non è tuttavia chiarito se ciò avvenga con efficacia retroattiva). Il Consiglio dei ministri può accogliere parzialmente l’opposizione e, anche in considerazione degli esiti delle menzionate riunioni, modificare il contenuto della determinazione di conclusione della conferenza. L’opposizione, dunque, innesca un procedimento dall’effetto devolutivo, in cui al Consiglio dei ministri è conferito un ampio potere discrezionale.
Quindi possiamo asserire che la riforma ha il rilevante merito di aver riscritto integralmente la disciplina della conferenza di servizi, preferendo così evitare l’ennesimo
130 intervento di rivisitazione dell’istituto. Ne è risultato un
testo che nel complesso si distingue per chiarezza e agilità, contribuendo così a ridurre l’incertezza amministrativa. Inoltre sono state semplificate le modalità procedurali, sono stati fissati termini perentori per la conclusione delle singole fasi procedimentali e sono state ridotte le ipotesi in cui è richiesta la riunione in presenza (conferenza simultanea).
In conclusione la riforma si è proposta l’obiettivo di semplificare i lavori della conferenza di servizi, rendendoli più informali e veloci, in modo da garantire certezza alla decisione finale. In questa direzione vanno anche i limiti temporali per il ricorso al potere di autotutela ai sensi dell’articolo 21-nonies, introdotti dalla stessa legge delega. Solo l’attuazione pratica dirà se il nuovo regime sarà capace di conciliare le esigenze di semplificazione e accelerazione con quelle di effettiva composizione tra gli interessi e di dialettica amministrativa. In ogni caso, sicuramente l’istituto della conferenza, per come era stato inteso sin dalla sua introduzione nella legge generale sul procedimento, è destinato a perdere centralità. Al modello collegiale di “amministrazione della complessità” saranno infatti preferiti quelli, ben più agili, della conferenza asincrona e del silenzio assenso, volti a garantire il raggiungimento di un risultato “sempre e comunque”.82
82 M. Bombardelli: Le novità della Riforma Madia: la nuova disciplina della
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