LE PROCEDURE AMBIENTALI: VAS E AIA.

L’esigenza, sempre più forte, da parte degli ordinamenti nazionali e sovranazionali, di tutelare l’ambiente è alla base della predisposizione di alcune procedure ambientali dirette ad analizzare la rilevanza che la realizzazione di determinati progetti può produrre sulle risorse ambientali in termini di impatto. L’attività amministrativa deve, infatti, essere orientata al rispetto di determinati principi ambientali (quali quello di precauzione, dello sviluppo sostenibile, del «qui inquina paga», di prevenzione) ed è tenuta a verificare l’impatto sull’ambiente di determinate attività e la compatibilità ambientale di progetti ed attività. Le procedure di preventiva valutazione delineate nell’attuale ordinamento e di cui ci occuperemo di seguito, sono: VAS (valutazione ambientale strategica) e AIA (autorizzazione integrata ambientale). Sebbene differenti tra di loro, esse appaiono accomunate, in quanto dirette a prefigurare gli impatti ambientali di piani e programmi (VAS), nonché le condizioni cui determinati impianti industriali possono funzionare (AIA).119

Il Codice ambiente, già nella sua formulazione originaria, aveva risistemato in maniera organica la procedura di VIA, integrandola con i procedimenti a monte quale la VAS, e dedicando la sua Parte II all’attuazione

119 _{E. Ricci, Le procedure ambientali: VIA, VAS E AIA, in Professionisti.it,} 2016.

180 della normativa europea. Tale Parte è stata poi sostituita dal

D. Lgs. 4/2008120_{, allo scopo di riordinare la relativa}

disciplina e porre rimedio alle procedure di infrazione rivolte contro il nostro Paese, e, successivamente, dal D. Lgs. 128/2010121_{, che ha trasposto al suo interno la}

disciplina dell’AIA (recata in precedenza dal D. Lgs. 59/2005122_{) e ha riordinato le procedure di VIA e VAS,}

semplificandone l’iter di approvazione. Nella trattazione che segue si procederà ad illustrare l’iter procedimentale della valutazione ambientale strategica, effettuando un confronto con la valutazione d’impatto ambientale, dopodiché si introdurrà l’istituto inerente l’attestazione d’impatto ambientale, ponendo l’attenzione sui profili tecnici e procedimentali.

La VAS, come precisato dall’art. 11 Codice ambiente123_{, è effettuata anteriormente all’approvazione del}

120 _{Decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 Ulteriori disposizioni correttive} ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale.

121 _{Decreto Legislativo 29 giugno 2010, n.128 "Modifiche ed integrazioni al} decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale, a norma dell'articolo 12 della legge 18 giugno 2009, n. 69". 122 _{Decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 Attuazione integrale della} direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento.

123 _{Codice dell’ambiente, Titolo II art 11: 1. La valutazione ambientale} strategica è avviata dall'autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano o programma e comprende, secondo le disposizioni di cui agli articoli da 12 a 18: a) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità limitatamente ai piani e ai programmi di cui all'articolo 6, commi 3 e 3-bis; b) l'elaborazione del rapporto ambientale; c) lo svolgimento di consultazioni; d) la valutazione del rapporto ambientale e gli

181 piano o del programma, ovvero all’avvio della relativa

procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione. Peraltro, essa viene anche a costituire parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione, la cui mancanza comporta l’annullabilità dei

esiti delle consultazioni; e) la decisione; f) l'informazione sulla decisione; g) il monitoraggio. 2. L'autorità competente, al fine di promuovere l'integrazione degli obiettivi di sostenibilità ambientale nelle politiche settoriali ed il rispetto degli obiettivi, dei piani e dei programmi ambientali, nazionali ed europei: a) esprime il proprio parere sull'assoggettabilità delle proposte di piano o di programma alla valutazione ambientale strategica nei casi previsti dal comma 3 dell'articolo 6; b) collabora con l'autorità proponente al fine di definire le forme ed i soggetti della consultazione pubblica, nonché l'impostazione ed i contenuti del Rapporto ambientale e le modalità di monitoraggio di cui all'articolo 18; c) esprime, tenendo conto della consultazione pubblica, dei pareri dei soggetti competenti in materia ambientale, un proprio parere motivato sulla proposta di piano e di programma e sul rapporto ambientale nonché sull'adeguatezza del piano di monitoraggio e con riferimento alla sussistenza delle risorse finanziarie. 3. La fase di valutazione è effettuata anteriormente all'approvazione del piano o del programma, ovvero all'avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull'ambiente derivanti dall'attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione. 4. La VAS viene effettuata ai vari livelli istituzionali tenendo conto dell'esigenza di razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle valutazioni. 5. La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.

182 provvedimenti amministrativi di approvazione, per

violazione di legge.

I piani ed i programmi oggetto della VAS, in base allo stesso criterio adottato per la VIA, sono quelli che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale (art. 6) del Codice dell’Ambiente.124 In particolare, la VAS viene effettuata per i piani ed i programmi elencati nel successivo comma 2 ed inoltre per quelli che, seppur diversi da quelli elencati, producono

124_{Art 6 Codice dell’Ambiente comma 1. La valutazione ambientale} strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale. 2. Fatto salvo quanto disposto al comma 3, viene effettuata una valutazione per tutti i piani e i programmi: a) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l'approvazione, l'autorizzazione, l'area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, III e IV del presente decreto; b) per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d'incidenza ai sensi dell'articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni. 4. Sono comunque esclusi dal campo di applicazione del presente decreto: a) i piani e i programmi destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale caratterizzati da somma urgenza o ricadenti nella disciplina di cui all’art. 17 del Dlgs 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni; b) i piani e i programmi finanziari o di bilancio; c) i piani di protezione civile in caso di pericolo per l'incolumità pubblica. c-bis) i piani di gestione forestale o strumenti equivalenti, riferiti ad un ambito aziendale o sovraziendale di livello locale, redatti secondo i criteri della gestione forestale sostenibile e approvati dalle regioni o dagli organismi dalle stesse individuati.

183 impatti significativi sull’ambiente tenuto conto del diverso

livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento, in base ad una valutazione effettuata dall’Autorità competente. Il comma 4 indica invece, con precisione, le tipologie di piani e programmi esclusi. Si tratta, in particolare, di: piani e programmi destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale caratterizzati da somma urgenza o ricadenti nella disciplina di cui all’art.17 del D.lgs. 163/2006 (contratti segretati e che richiedono particolari misure di sicurezza); piani e i programmi finanziari o di bilancio; piani di protezione civile in caso di pericolo per l’incolumità pubblica; piani di gestione forestale o strumenti equivalenti, riferiti ad un ambito aziendale o sovraziendale di livello locale, redatti secondo i criteri della gestione forestale sostenibile e approvati dalle regioni o dagli organismi dalle stesse individuati. Dal punto di vista procedimentale l’Autorità procedente, in collaborazione con l’Autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma, per l’approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma.

La VAS pone rimedio a quello che è il maggior limite della VIA: il riferimento, cioè, a progetti di opere specifiche e non ad un quadro di scala vasta. La valutazione degli effetti ambientali non costituisce più un limite rispetto all’attuazione di determinate opere (delle quali è già stata irrevocabilmente decisa la localizzazione) e diviene, invece, un passaggio ordinario nell’ambito delle relative

184 decisioni che si collocano a monte nelle singole

realizzazione infrastrutturali. Sulla distinzione tra VIA e VAS anche il T.A.R. Marche, 6 marzo 2014, nella pronuncia n. 291 sottolinea che, mentre la VIA analizza l’impianto ambientale del singolo progetto e quindi una più ridotta porzione di territorio, la VAS, al contrario, prende in esame l’incidenza di piani e programmi su un’«area vasta», e analizza tutte le possibili interrelazioni che le relative decisioni possono arrecare alla salute umana, al paesaggio, all’ambiente, all’economia etc.

L’AIA, invece, nel contesto delle finalità perseguite da VIA e VAS, ha ad oggetto la prevenzione e la riduzione dell’inquinamento proveniente dalle attività industriali e prevede misure volte ad evitare e, ove possibile ridurre, le emissioni nell’acqua, nel suolo e nell’aria, comprese le misure relative ai rifiuti, per conseguire un elevato livello di protezione ambientale. L’autorizzazione integrata ambientale è definita infatti, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. o-bis, Codice ambiente, sostituita dal D.lgs. 128/2010, come il provvedimento che autorizza l’esercizio di una installazione, o di parte di essa a determinate condizioni che devono garantire che la stessa sia conforme ai requisiti previsti dal Codice medesimo. Un’autorizzazione integrata ambientale può infatti valere per una o più installazioni o parti di esse che siano localizzate sullo stesso sito e gestite dal medesimo gestore. Nel caso in cui diverse parti di una installazione siano gestite da gestori differenti, le relative autorizzazioni integrate ambientali sono opportunamente coordinate a livello istruttorio. Si anticipa che la disciplina dell’AIA (artt. 29 bis e seguenti del Codice ambiente) è

185 stata profondamente novellata, nell’ottica della

semplificazione procedurale e provvedimentale, dal D. Lgs. 46/2014.125

In primo luogo, tenendo presenti le novità legislative, si legge nel Codice che essa è necessaria: per le installazioni che svolgono attività energetiche, produzione e trasformazione di metalli, industria mineraria, chimica, gestione dei rifiuti e per le modifiche sostanziali ai suddetti impianti. Inoltre, lo è anche: per le attività di smaltimento o di recupero di rifiuti, anche qualora costituiscano solo una parte delle attività svolte nell’installazione; pertanto l’AIA, ai sensi di quanto disposto dall’art. 29 quater, comma 11, costituisce anche un’autorizzazione al fine della realizzazione o della modifica di suddette attività. Ai sensi di quanto previsto ex art. 6, comma 16, del Codice ambiente, come novellato dal cit. D.lgs. 46/2014, l’autorità competente, nel determinare le condizioni per l’autorizzazione integrata ambientale, fermo restando il rispetto delle norme di qualità ambientale, tiene conto dei seguenti principi generali:

a) devono essere prese le opportune misure di prevenzione dell’inquinamento, applicando in particolare le migliori tecniche disponibili;

b) non si devono verificare fenomeni di inquinamento significativi;

c) è prevenuta la produzione dei rifiuti, a norma della parte quarta del presente decreto; i rifiuti la cui produzione non è

125 _{M. Aleo, Valutazioni ambientali. Le procedure di VAS, VIA, AIA e VI nel}

186 prevenibile sono in ordine di priorità e conformemente alla

parte quarta del presente decreto, riutilizzati, riciclati, ricuperati o, ove ciò sia tecnicamente ed economicamente impossibile, sono smaltiti evitando e riducendo ogni loro impatto sull’ambiente;

d) l’energia deve essere utilizzata in modo efficace ed efficiente;

e) devono essere prese le misure necessarie per prevenire gli incidenti e limitarne le conseguenze;

f) deve essere evitato qualsiasi rischio di inquinamento al momento della cessazione definitiva delle attività e il sito stesso deve essere ripristinato.

Sul versante della semplificazione procedurale, in virtù del combinato disposto di cui agli artt. 29 bis e quater del Codice ambiente, si vede che: entro 30 giorni dal ricevimento della domanda l’autorità competente comunica al gestore la data di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990; nello stesso termine, l’autorità può richiedere di completare la documentazione e, in caso di mancata integrazione, la richiesta si intende ritirata. Inoltre nei 15 giorni successivi all’avvio del procedimento, devono essere pubblicati sul sito web dell’autorità competente diversi dati, tra cui il nominativo del gestore, la localizzazione della installazione e gli uffici cui prendere visione e trasmettere la documentazione.

Per quanto riguarda le installazioni di competenza statale, la domanda è presentata all’autorità competente per mezzo di procedure telematiche, con il formato e le modalità stabiliti con il decreto di cui all’art. 29 duodecies,

187 comma 2126_{: l’autorità competente, infatti, individua gli}

uffici presso i quali sono depositati i documenti e gli atti inerenti il procedimento, al fine della consultazione del pubblico. Tale consultazione è garantita anche mediante pubblicazione sul sito internet dell’autorità competente almeno per quanto riguarda il contenuto della decisione, compresa una copia dell’autorizzazione e degli eventuali successivi aggiornamenti. Pertanto, ai fini semplificativi viene schematizzata, nella tabella qui proposta, le principali differenze procedimentali tra VAS e VIA.

126 _{Codice dell’ambiente art 29-duodecies. Comunicazioni 1. Le autorità} competenti comunicano al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, con cadenza almeno annuale, i dati di sintesi concernenti le domande ricevute, copia informatizzata delle autorizzazioni rilasciate e dei successivi aggiornamenti, nonché un rapporto sulle situazioni di mancato rispetto delle prescrizioni della autorizzazione integrata ambientale. L'obbligo si intende ottemperato nel caso in cui tali informazioni siano rese disponibili telematicamente ed almeno annualmente l'autorità competente comunichi al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare le modalità per acquisire in remoto tali informazioni. 1-bis. In ogni caso in cui è concessa una deroga ai sensi dell'articolo 29-sexies, comma 9-bis, le autorità competenti comunicano al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, entro 120 giorni dall'emanazione del provvedimento di autorizzazione integrata ambientale, i motivi specifici della deroga e le relative condizioni imposte. 2. Le domande relative agli impianti di competenza statale di cui all'articolo 29-quater, comma 1, i dati di cui al comma 1 del presente articolo e quelli di cui ai commi 6 e 7 dell'articolo 29- decies, sono trasmessi al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e del mare, per il tramite dell'Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, secondo il formato e le modalità di cui al decreto dello stesso Ministro 7 febbraio 2007.

188 Tabella 1: Confronto tra VIA e VAS.

VAS VIA QUAL È LA SUA FUNZIONE PRINCIPALE? Integrare considerazioni ambientali nell’elaborazione e nell’adozione di strumenti di pianificazione eprogrammazione al fine di garantire la sostenibilità delle scelte da intraprendere

Conseguire elevati livelli di protezione e di qualità dell’ambiente, valutando preventivamente le possibili conseguenze derivanti dalla realizzazione e dall’esercizio diprogetti/interventi.

Piani e programmi

A COSA SI APPLICA?

Progetti di opere civili e industriali

Parere motivato del ministro dell’ambiente espresso di concerto con il ministro per i beni e le attività culturali, sulla sostenibilità ambientale del piano o

programma, con eventuali osservazioni e condizioni. Dopo l’elaborazione del progetto Contestualmente all’elaborazione del piano/ programma

Provvedimento del ministro dell’ambiente, espresso di concerto con il ministro per i beni e le attività culturali, che autorizza l’opera sotto il profilo ambientale e che contiene le condizioni per la suarealizzazione, esercizio, dismissione ed eventuali malfunzionamenti. Vaste aree: l’Italia, una o più

regioni, ma anche aree più limitate come un’area naturale protetta, un distretto idrografico, un’area portuale.

Aree limitate e destinate ad opere ed interventi puntuali ( es.un impianto industriale, una diga) o lineari (es.una ferrovia, un’autostrada, un elettrodotto) QUALI AMBITI TERRITORIALI INTERESSA? IN QUALE FASE INTERVIENE? COME SI CONCLUDE IN SEDE STATALE?

189

3.5.3

LA

VALUTAZIONE

POSITIVA

DI

IMPATTO

AMBIENTALE:

IL

CASO

“ELETTRODOTTO PATERNO’-PRIOLO (CT)”.

Nel paragrafo seguente viene trattato il caso avente ad oggetto il potenziamento e la creazione dell’elettrodotto tra il comune di Paternò in provincia di Catania e Priolo in provincia di Siracusa, per vedere nel concreto come effettivamente viene svolto un progetto ed approvato. Infatti dopo undici anni, Terna potrà avviare i lavori, dopo l’esito positivo della valutazione d’impatto ambientale per la realizzazione di un’opera che cambierà in meglio i destini industriali ed economici di tutta l’Isola, ossia l'elettrodotto a 380 Kv della tratta Paternò-Priolo127_.

Il caso che segue, mira a porre in evidenza come la conferenza di servizi, se giustamente implementata attraverso la normativa, può concretizzarsi in un’occasione di miglioramento per le regioni italiane; un momento di incontro tra i soggetti proponenti (in questo caso l’azienda Terna) e le amministrazioni regionale e statali competenti, al fine di garantire un confronto e l’implementazione delle iniziative.

Nella fattispecie il progetto vedremo che è stato dapprima sottoposto ad una valutazione di impatto ambientale e dopo il suo esito positivo il ministro dello

127 _{Terna gestisce la rete di trasmissione italiana, una delle più moderne e} tecnologiche in Europa. Nei prossimi cinque anni investirà 4 miliardi di euro per favorire l’integrazione delle fonti rinnovabili e migliorare sempre di più la sicurezza del sistema.

190 sviluppo economico, durante la conferenza di servizi,

convocata, ha rilasciato tutte le autorizzazioni mancati. È importante sottolineare che un elettrodotto nasce da un lungo processo di autorizzazioni, condivisione e controlli che coinvolge comunità, amministrazioni locali, ministeri. A partire dalla scelta del tracciato, una linea elettrica deve tener conto di molti fattori, tra cui uno dei più importanti è l’impatto ambientale. Per questo, nel percorso che parte dal progetto e va avanti anche dopo l’entrata in esercizio, Terna segue ogni opera con un team di professionisti interni specializzati in ingegneria, geologia, agronomia, scienze naturali e forestali: l’obiettivo è ottimizzare le scelte tecniche e mitigare l’impatto delle infrastrutture sull’ambiente circostante.

Gli effetti, diretti e indiretti, dell’opera sull’uomo, gli animali, le piante, il terreno, le acque, l’aria, il paesaggio, oltre che sul patrimonio culturale e ambientale vengono raccolti nello Studio di Impatto Ambientale. Questo documento contiene le previsioni sull’impatto dell’elettrodotto con le relative misure di mitigazione, le cautele da seguire nelle fasi di progetto, costruzione ed esercizio oltre agli interventi compensativi aggiuntivi.

I progetti vengono quindi sottoposti all'esame degli enti competenti che esprimono i loro pareri, con eventuali prescrizioni, nell’ambito della procedura di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA). Gli stessi enti verificano poi la corretta realizzazione del progetto e monitorano l’ottemperanza delle prescrizioni, garantendo così la massima tutela e attenzione per l'ambiente.

191 Il progetto dell’elettrodotto Paternò – Priolo è stato

protagonista, il 12 ottobre 2017, della Conferenza dei Servizi autorizzativa convocata dal Ministero dello Sviluppo Economico per la presentazione del progetto definitivo dopo la conclusione, con parere positivo, della valutazione di impatto ambientale.128

Al tavolo sono convocati tutti i soggetti maggiormente interessati dalle linee elettriche, nonché Terna, nel suo ruolo di proponente. La conferenza sarà un’ulteriore occasione per arricchire l’importante lavoro di concertazione che l’Azienda ha svolto con le amministrazioni locali e gli enti competenti. Questo confronto, iniziato nel 2006, ha portato a una piena collaborazione con tutti i soggetti interessati e a un accordo condiviso con privati e amministrazioni.

Tale collaborazione ha reso possibile la progettazione di un’opera che porterà benefici ambientali per il territorio con la dismissione di 155 km di vecchi elettrodotti, di cui 100 km nell’area ad elevato rischio ambientale di Melilli – Priolo – Augusta, permettendo liberazione di 300 ettari di terreno, a fronte della realizzazione di 63 km di nuove linee aeree. Numeri che sono la testimonianza concreta dell’impegno di Terna per coniugare sviluppo e sostenibilità, assicurando rilevanti benefici alle comunità locali.

L’elettrodotto, inoltre, permetterà di eliminare le congestioni che si registrano attualmente sulle linee di

128 _{Rivoluzione per l’energia elettrica siciliana: passi avanti per la}

192 collegamento tra l’area di Priolo Gargallo e l’area di

Catania, garantendo maggiore capacità di trasporto tre le due province e la copertura in sicurezza del fabbisogno energetico dell’intera area.

Il collegamento favorirà anche l’implementazione della produzione di energia da fonti rinnovabili nell’isola finora