IL RUOLO DEL “RAPPRESENTATE UNICO” NELLA CONFERENZA DI SERVIZI.

La delega contenuta nell’art. 2 della legge n. 124 del 2015 mira a riformare integralmente la conferenza di servizi, il principale istituto di semplificazione in caso di procedimenti complessi, che richiedono una valutazione contestuale tra plurimi interessi, sia pubblici sia privati, in vista di un risultato finale unitario. Una delle innovazioni introdotte con la presente normativa è proprio la figura del cosiddetto “rappresentante unico”, che nel paragrafo precedente è stato già ampiamente descritto. Nella parte che segue verrà delineato in maniera più puntuale il ruolo del suddetto rappresentante, in virtù della semplificazione normativa che si è prospettata la Riforma Madia.

In particolare il Consiglio di Stato rileva che la disciplina della conferenza di servizi è stata modificata in tutte le legislature e da quasi tutti i Governi dal 1990 ad oggi68; auspica che il futuro decreto legislativo si riveli più efficace dei molteplici interventi legislativi precedenti, ma ritiene altresì necessario chiedersi se, dopo tanti tentativi, la soluzione non possa risiedere anche in interventi ulteriori e di tipo diverso rispetto a quello dell’ennesima novella della legge n. 241. Il parere auspica che, oltre alla semplificazione procedimentale conseguibile con il nuovo testo, si debba perseguire una semplificazione sostanziale,

68 _{Parere del Consiglio di stato: I punti principali del parere del Consiglio di} Stato sulla conferenza dei servizi, www.giustizia-amministrativa.it

114 che si concretizzi in politiche pubbliche capaci di regolare e

graduare i diversi interessi, allo scopo di rendere più agevole la loro composizione. È necessario poi adottare misure ‘non normative’ di sostegno alla riforma, a tal proposito si possono ricomprendere tre iniziative importanti: la prima riguarda il “fattore umano”, che ricopre un ruolo fondamentale per il successo della riforma. Occorrono amministratori professionalmente ‘capaci’ e in grado di condurre il processo decisionale verso decisioni corrette, tempestive e non incentrate solo su profili giuridico-amministrativi: appare dunque indispensabile un programma formativo ad hoc, che ben potrebbe essere affidato alla supervisione della riformata Scuola nazionale dell’amministrazione; la seconda prevede altresì che il Governo si impegni in un’opera di comunicazione istituzionale delle potenzialità dei nuovi strumenti e di diffusione della cultura del cambiamento, rivolta agli amministratori, ma anche agli operatori privati; la terza, infine, assicura che la fase di implementazione della riforma in atto venga accompagnata da adeguate misure di monitoraggio delle prassi applicative, ricorrendo allo strumento della verifica di impatto della regolamentazione. A conferma di quanto il Legislatore sia attento alla presenza del “fattore umano”, la nuova normativa della conferenza di servizi è stata caratterizzata dal ruolo svolto dal cosiddetto rappresentante unico.

La figura del Rappresentate Unico statale, rappresenterebbe il punto di raccordo tra le amministrazioni statali, al fine di garantire una posizione compatta ed unitaria. Purtroppo, le norme non sono realmente specifiche

115 nella definizione di tale figura: non vengono, infatti,

puntualizzati, né i termini né le modalità di espressione di tale posizione unitaria69_.

Nella fattispecie, così come definito dall’articolo 14 ter, in materia di conferenza simultanea, la nuova disciplina prevede che, ove alla conferenza siano coinvolte amministrazioni dello Stato e di altri enti territoriali, a ciascun livello le amministrazioni convocate alla riunione sono rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione delle amministrazioni stesse. Tale rappresentante unico70 _{delle amministrazioni statali è}

nominato dal Presidente del Consiglio o, in caso di amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico delle amministrazioni riconducibili a quella regione o a quell’ente. Le singole amministrazioni statali tuttavia possono chiedere di intervenire ai lavori della conferenza, in funzione di supporto. Ciascuna amministrazione

69 _{R. Romano, Conferenza di servizi: evoluzione, questioni problematiche e} connessioni con altri istituti, in Dirittoamministrativo.it, 2016.

70 _{È un elemento particolare che, nelle intenzioni del Governo, dovrebbe} conferire un significativo impulso alla semplificazione è infatti costituito dalla previsione, nel caso in cui alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali, che le amministrazioni statali siano rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente in modo univoco e vincolante la posizione delle medesime amministrazioni. Tale soggetto è nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, qualora si tratti di amministrazioni periferiche, dal dirigente dell’Ufficio territoriale dello Stato (a tale ultimo riguardo il Ministero dell’Interno, ha già impartito ai Prefetti direttive intese a sensibilizzare le amministrazioni statali periferiche).

116 regionale e locale definisce autonomamente le modalità di

deliberazione del rappresentante unico di tutti gli enti e gli organismi ricompresi nel rispettivo livello territoriale di governo. L’intento è quello di ridurre sensibilmente il numero degli interlocutori abilitati ad esprimere il dissenso, in quanto il contrasto, in sede di conferenza, può intervenire solo fra livelli di governo diversi71_.

L’idea è, pertanto, che, in questi contesti, ciascuna amministrazione territoriale designi un unico soggetto che rappresenti, in conferenza, tutti gli enti ed organismi afferenti ad un medesimo livello territoriale. Anzi, per le amministrazioni statali (ci si chiede se la regola varrà anche per le altre amministrazioni), si prevede espressamente che il rappresentante unico sia “il solo soggetto abilitato ad esprimere, nella conferenza, definitivamente, in modo univoco e vincolante, la posizione di tutte le amministrazioni”, anche se le singole amministrazioni statali potranno comunque intervenire ai lavori della conferenza con una, non meglio specificata, “funzione di supporto”. Si rafforza così la linea della rappresentanza unitaria che, già prevista per ciascuna amministrazione dalla l. n. 15/2000, aveva suscitato perplessità per l’astratta forma di semplificazione “quantitativa” e insensibile rispetto alla tipologia dei poteri coinvolti, alle volte assai disomogenea, soprattutto negli enti territoriali. Non a caso la regola era rimasta largamente disapplicata. Peraltro, a

71 _{M. De Benedetti ed A. Zenca, Riforma della conferenza di servizi alla luce} delle recenti disposizioni del d.lgs. n. 127 del 2016, 10 febbraio 2017.

117 giustificare tale previsione la giurisprudenza, in una delle

non frequenti pronunce sul tema, ha fatto riferimento all’unicità soggettiva di ciascuna amministrazione, pur se articolata in strutture amministrative complesse: “la Regione deve essere considerata come una unica amministrazione, non riscontrandosi una soggettività giuridica distinta per ciascuna delle sue strutture organizzative; la sua posizione nella conferenza deve essere perciò espressa da un unico rappresentante, quale risultato di sintesi della preliminare ponderazione interna dei vari profili di interesse coinvolti; tutto ciò essendo coerente con le finalità di semplificazione e concentrazione dei procedimenti amministrativi perseguite con lo strumento della conferenza di servizi, eluse se la rappresentanza di ciascuna amministrazione è frammentata con il rischio, da un lato, che la sua manifestazione di volontà non sia univocamente individuabile e, dall’altro, che sia alterata l’espressione dell’indirizzo maggioritario nell’ambito della conferenza a causa della pluralità di voti espressi a nome di una stessa amministrazione”.

Nella nuova disciplina la regola della rappresentanza unitaria, nei contesti multilivello, è portata all’esterno e opera per una pluralità di amministrazioni, quindi per soggettività distinte, unificate non dalla materia (es. urbanistica, ambiente, attività produttive), ma dall’afferenza ad un medesimo livello territoriale: Stato, regioni, enti locali. Ma è ragionevole ridurre ad un’unità posizioni e interessi distinti, e a volte del tutto eterogenei, addirittura sul piano soggettivo, attraverso il rappresentante unico?

118 Si accentua qui la necessità di una sintesi preliminare e di

un previo bilanciamento dei vari interessi coinvolti, molto spesso in conflitto tra loro. Occorre cioè una sorta di pre- conferenza di servizi; ed emergono anche a questo proposito una molteplicità di problemi insoluti.

A questo punto, occorre chiederci qual è il metodo di questa riconduzione ad unità? Come è possibile superare i dissensi tra le diverse amministrazioni afferenti al medesimo livello territoriale? E quali i tempi, considerata la stretta tabella di marcia della conferenza di servizi? Quale il mandato e quale l’ampiezza dei poteri del rappresentante unico, specie nell’ipotesi di modifiche progettuali e di ricerca di punti di compromesso tra le opposte esigenze?

Le nuove norme inoltre, come accennato precedentemente, non precisano quali siano i poteri, l’ambito e le modalità della legittimazione del rappresentante unico e, nel silenzio della legge, sarà la giurisprudenza a dover rispondere a questi interrogativi. Anche se ad una prima lettura delle norme, l’impressione è che l’intendimento del legislatore delegato sia di rafforzare il ruolo unilaterale del rappresentante unico, ponendo in secondo piano le amministrazioni competenti. Inevitabile e, irriducibile, appare tuttavia l’incompetenza sostanziale e il conflitto strutturale d’interessi del rappresentante unico che, ammesso che riesca ad essere investito di una posizione univoca da parte delle diverse amministrazioni,

119 non dovrebbe essere legittimato, se non marginalmente, a

rimodulare la propria posizione72_.

Il rappresentante unico dovrebbe piuttosto rivestire il ruolo di mero “messaggero” delle posizioni delle amministrazioni rappresentate, con il rischio che l’intento di semplificare si traduca in nuove rigidità e in nuove complessità preliminari e successive; ovvero, ove si riconosca al rappresentante un maggior margine di autonomia, nella costituzione di un nuovo potere di supremazia, implicito e difficilmente giustificabile alla luce dell’art. 97 della Costituzione73_{. La rappresentanza unitaria}

degli interessi differenziati rischia così di divenire un nuovo ossimoro, ulteriore espressione dell’irrisolto contrasto tra pluralismo degli interessi coinvolti delle amministrazioni rappresentate e la ricerca dell’efficienza nella decisione da perseguire, considerando la necessità di contemplare e dare voce a tutti gli interessi coinvolti.

72 _{E. Scotti, La nuova disciplina della conferenza di servizi tra} semplificazione e pluralismo, in Federalismi.it 10 agosto 2016.

73 _{Costituzione, articolo 97 Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con} l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

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2.5 LA DECISIONE DELLA CONFERENZA DI