GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE.
3.3 IL PROBLEMA DELLA RESISTENZA DEGLI “INTERESSI SENSIBILI”.
Uno dei problemi principali relativi alla conferenza di servizi è quello relativo alla ponderazione degli interessi c.d. sensibili con gli altri interessi coinvolti in procedimenti complessi.
In via generale si può osservare che il problema della resistenza degli interessi sensibili è di estrema delicatezza e complessità in quanto spesso tali interessi (come quello all’ambiente e alla salute) si confrontano o, meglio si scontrano, con altrettanti interessi costituzionalmente protetti come quello al lavoro e alla libertà di iniziativa economica. L’esasperazione di tale scontro può essere potenzialmente dannosa per lo sviluppo economico. Si pensi alla protezione dell’ambiente: è chiaro che lo sviluppo economico di una società non può più prescindere da una visione attenta alla protezione ambientale e ciò anche a salvaguardia delle generazioni future. Infatti, i danni derivanti da uno sviluppo incontrollato si stanno dimostrando estremamente gravi e sembrano segnare rapidamente all’avvicinarsi di un punto di non ritorno con riguardo al collasso del nostro ecosistema. Per questo sono di fondamentale importanza i principi dello sviluppo sostenibile, della prevenzione e della precauzione. È anche vero, però, che i citati principi non possono essere gli unici a indirizzare l’azione dell’amministrazione altrimenti si arriverebbe a un blocco di qualsiasi iniziativa produttiva spesso strategica in termini sociali ed economici.
143 Un prezioso vademecum per risolvere il problema della
ponderazione degli interessi, sia ambientali che economici deriva anche da decisioni particolarmente interessanti della Corte costituzionale come quella resa sul caso Ilva.93 In
questo caso, la Corte ha affermato che ogni decisione deve realizzare un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, come quello alla salute (art. 32 Cost.) da cui deriva il diritto all'ambiente salubre e quello al lavoro (art. 4 Cost.)94 da cui deriva l’interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali e il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso.
Da questa sentenza infatti è possibile ravvisare che tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. Pertanto la tutela di detti interessi deve essere sempre sistemica perché se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette che
93 Corte cost., 9 maggio 2013, n. 85, in Giur. cost., 2013, 1494, con nota di ONIDA V., Un conflitto fra poteri sotto la veste di questione di costituzionalità: amministrazione e giurisdizione per la tutela dell’ambiente. 94 La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.
144 costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità
della persona.95
La stessa Corte continua affermando che la Costituzione italiana, come le altre costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi.
La qualificazione come “primari” dei valori dell'ambiente e della salute significa pertanto che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto.
Da ciò deriva che il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale. Nella sostanza gli interessi sensibili come quello all’ambiente o alla salute non si devono considerare resistenti in assoluto rispetto ad altre valutazioni che hanno alla base ulteriori interessi costituzionalmente protetti. Il problema del bilanciamento degli interessi sensibili nella conferenza di servizi ha una ricaduta non solo sulla gestione del dissenso ma anche sulla individuazione delle modalità con le quali le amministrazioni possono esprimere i provvedimenti di propria competenza. Viene, quindi, in
95 R. Di Pace, La resistenza degli interessi sensibili nella nuova disciplina
145 rilievo il delicato rapporto fra meccanismi semplificatori e
ponderazione degli interessi sensibili.
La riflessione da porre in merito consente di porsi un interrogativo. È possibile perseguire politiche semplificative pur avendo a che fare con interessi costituzionalmente protetti che hanno bisogno di una tutela rafforzata?
In tale senso è possibile affermare che le norme attuali in materia di conferenza di servizi, di gestione del dissenso qualificato e del silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche si pongono nella direzione auspicata. Ciò che conta è la ponderazione degli interessi fra loro e la gestione dei conflitti che trattandosi di interessi costituzionalmente protetti deve avere una valenza “politica” ecco perché le amministrazioni preposte alla tutela ambientale contro la determinazione motivata di conclusione della conferenza possono proporre opposizione al Consiglio dei ministri. Inoltre il bilanciamento di tali interessi non è in alcun modo messo in pericolo dall’adozione di strumenti di semplificazione procedimentale.
In particolare, l’art. 3, della l. n. 124 del 2015 (c.d. legge “Madia”) 96 introducendo l’art. 17 bis alla l. n. 241
96 Legge n.124 del 2015 art. 3: Silenzio assenso tra amministrazioni
pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici:
Alla legge 7 agosto 1990, n. 241, dopo l'articolo 17 è inserito il seguente: «Art. 17-bis. Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici 1. Nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori
146 del 1990, ha esteso la formazione del silenzio assenso
anche «ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, di beni culturali e della salute dei cittadini»97.
competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente. Il termine è interrotto qualora l'amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l'assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini. 2. Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento. 3. Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. 4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi.».
97 Articolo così introdotto dall'art. 3 della legge n. 124 del 2015: Art. 17-bis. Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni
147 Pur essendo ovviamente pienamente condivisibile
l’esigenza di favorire la definizione dei procedimenti in tempi accettabili, superando inutili sovrapposizioni di competenze, rimane comunque il fatto che, come da tempo
pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici (1. Nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente. Il termine è interrotto qualora l'amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l'assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini. 2. Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento. 3. Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. 4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi
148 evidenziato dalla dottrina, i procedimenti amministrativi in
materia ambientale, tutelando interessi a “ponderazione procedimentale rafforzata”, non possono essere considerati compatibili con il silenzio assenso, la cui presenza rischia, inevitabilmente, di pregiudicare l’interesse protetto in modo grave e difficilmente riparabile. In altri termini, come emerge anche dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, gli interessi connessi alla tutela della salute e all’ambiente, per la loro rilevanza sul piano costituzionale, di regola richiedono indagini e accertamenti tecnici di tipo preventivo allo scopo di individuare le misure e gli accorgimenti da adottare; a conferma di ciò si può considerare la sentenza n. 194 del 1993, dove la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale del Veneto, che, per lo stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi, prevedeva la possibilità di ottenere il rilascio di un’autorizzazione tacita, perché una siffatta autorizzazione non consente la realizzazione di indagini preliminari, né di indagini successive e di controlli.98
98 Negli ultimi anni, poi, l’ordinamento comunitario ha fatto della semplificazione dell’azione amministrativa lo strumento per l’affermazione delle libertà di stabilimento, di cui agli artt. 49 e 56 TFUE. La direttiva “relativa ai servizi nel mercato interno” (2006/1234 CE), ha imposto agli Stati membri l’adozione di principi di semplificazione amministrativa, in particolare mediante la limitazione dell’obbligo di autorizzazione preliminare ai casi in cui essa è indispensabile e l’introduzione del principio della tacita autorizzazione da parte delle autorità competenti allo scadere di un determinato termine, al fine di ovviare ad una delle principali difficoltà incontrate, soprattutto dalle PMI, nell’accesso alle attività di servizi e nel loro esercizio. Nel caso del diritto, informato ai principi di derivazione comunitaria come quello della prevenzione e della precauzione, si impone cautela nell’adozione di moduli procedimentali sostitutivi della pronuncia espressa dell’amministrazione. Il silenzio-assenso in tali materie è
149 D’altra parte la difficoltà di rendere compatibile il
silenzio assenso con la materia ambientale trova una importante conferma nell’ambito dell’ordinamento comunitario, che, oramai da tempo, ha espresso la propria contrarietà all’utilizzo del suddetto istituto nei procedimenti di rilascio delle autorizzazioni in materia ambientale. Non a caso lo stesso art. 3 della l.n. 125 del 2014, al comma 4°, espressamente esclude dal proprio ambito di applicazione «i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi».
ammissibile solo in quanto sostitutivo di provvedimenti vincolati o a basso tasso di discrezionalità e comunque non conformativi o in presenza di atti conformativi in via generale.
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