LA “ NUOVA” CONFERENZA DI SERVIZI: LA DISCIPLINA NELLA LEGGE N 241 DEL 1990, COME MODIFICATA DAL
2.6 LA CONFERENZA DI SERVIZI SIMULTANEA
L’articolo 14-ter, recante la disciplina della conferenza di servizi tradizionale, cioè quella che si svolge tramite una riunione alla presenza dei rappresentanti di tutte la amministrazioni coinvolte, ha subito una totale riscrittura a seguito della riforma del 2016. Oggi tale modello è definito simultaneo e si svolge in modalità sincrona per differenziarlo dalla conferenza c.d. semplificata, che si svolge, invece, in modalità asincrona. Tale tipo di conferenza mantiene il carattere originario e rappresenta l’esigenza che fu alla base dell’introduzione dell’istituto con la legge n. 241 del 1990106. Infatti la conferenza non può essere ridotta a mero strumento di collazione dei dissensi o degli assensi delle amministrazioni ma è dalla discussione in presenza dei rappresentanti delle singole amministrazioni che nasce la decisione che realizza più efficacemente l’interesse pubblico107
. Dunque, come si è detto, lo svolgimento della conferenza di servizi in modalità asincrona è uno stravolgimento dell’istituto che rischia di divenire un semplice momento di raccoglimento dei dissensi o degli assensi delle amministrazioni.
Altra osservazione di carattere generale riguarda l’esclusione della necessità di un provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva della conferenza. Tale necessità era già venuta meno, secondo la giurisprudenza, a seguito dell’abrogazione del comma 9 dell’articolo 14-ter, intervenuta per mezzo della legge n. 122 del 2010, il quale stabiliva che per il completamento del procedimento amministrativo, in cui si utilizzava il modulo procedimentale della conferenza di servizi, era necessaria l’adozione di un ulteriore provvedimento
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M. A. SANDULLI (a cura di), Le nuove regole della semplificazione amministrativa, cit. p. 65. 107 Per la giurisprudenza cfr. Corte cost., 11 luglio 2012 n. 179: “Questa Corte ha già avuto occasione di confermare che tale istituto, ‘introdotto dalla legge non tanto per eliminare uno o più atti del procedimento, quanto per rendere contestuale quell’esame da parte di amministrazioni diverse che, nella procedura ordinaria sarebbe destinato a svolgersi secondo una sequenza temporale scomposta in fasi distinte’ (sentenza n. 62 del 1993), è ‘orientato alla realizzazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost.’, in quanto ‘assume, nell’intento della semplificazione e accelerazione dell’azione amministrativa, la funzione di coordinamento e mediazione degli interessi in gioco al fine di individuare, mediante il contestuale confronto degli interessi dei soggetti che li rappresentano, l’interesse pubblico primario e prevalente (sentenza n. 313 del 2010). Per la dottrina cfr. con S. CASSESE, L’arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato, in Riv. trim. dir.
pubbl., 2001, p. 601, “La conferenza non è solo il luogo nel quale si giustappongono
volontà che si manifesterebbero, altrimenti, in sequenza, con la conseguenza, quindi, soltanto di rendere più rapida l’azione amministrativa. La conferenza è molto di più: è il luogo dello scambio, dove, con concessioni reciproche, si può raggiungere una conclusione”.
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finale, emesso dall’amministrazione procedente successivamente alla conclusione della conferenza di servizi. Infatti il verbale con cui si concludeva la conferenza era considerato un mero atto endoprocedimentale e quindi non idoneo alla conclusione dell’intero procedimento. La norma così recitava “il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva di cui al comma 6-bis sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza”. Venendo all’esame dettagliato della nuova conferenza di servizi simultanea si prevede che la prima riunione debba avvenire in forma simultanea e sincrona entro dieci giorni dalla scadenza del termine perentorio in cui le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza, ovvero entro la data fissata ai sensi dall’articolo 14-bis, comma 7, con la partecipazione contestuale, ove possibile, anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti. Ciò non vuol dire che debba sempre essere conseguente ed eventuale rispetto alla conferenza di servizi semplificata, poiché l’amministrazione procedente, anche su richiesta motivata del privato e delle altre amministrazioni, può procedere direttamente alla indizione della conferenza in forma simultanea, qualora la determinazione da assumere presenti profili di particolare complessità.
I termini di conclusione , anche per questo tipo di conferenza, sono fissati in modo preciso: non oltre quarantacinque giorni decorrenti dalla data della riunione. Qualora, però, siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine raddoppia, ed è fissato in novanta giorni. Comunque, resta fermo l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento.
Le maggiori novità della riforma investono la partecipazione dei rappresentanti delle amministrazioni. Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell'amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell'assenso. Inoltre, si aggiunge, che
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ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali, le amministrazioni statali sono rappresentate dal c.d. rappresentante unico che è abilitato ad esprimere definitivamente, in modo univoco e vincolante la posizione di tutte le predette amministrazioni. Tale soggetto può essere nominato, anche preventivamente per determinate materie o determinati periodi di tempo, dal Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, dal Prefetto, ove si tratti soltanto di amministrazioni periferiche. Il rappresentante unico ha un generale potere di rappresentanza ma rimane comunque ferma la possibilità per le singole amministrazioni statali di intervenire ai lavori della conferenza in funzione di supporto. Le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, prima della conclusione della conclusione dei lavori della conferenza, possono esprimere al rappresentante unico il proprio dissenso per proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri.
L’istituzione della figura del rappresentante unico ha creato non pochi problemi, che saranno oggetto della trattazione in seguito, qui però vale la pena farne accenno. Innanzitutto non è chiaro quali siano i rapporti tra il rappresentante e le amministrazioni rappresentate. A tal proposito, si pensa che il rappresentante dovrebbe recepire quanto deciso dalle amministrazioni rappresentate in una sorta di “preconferenza” di servizi, conclusione imposta dal necessario rispetto dell’autonomia decisionale di ogni singola amministrazione. Ancor più problematica è la previsione della nomina ad opera di un organo monocratico e senza una predeterminazione normativa di criteri cui attenersi nella scelta del rappresentante, infatti l’articolo 14-ter, comma 5 dispone: “Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa regione o allo stesso ente locale nonché l'eventuale partecipazione delle suddette amministrazioni ai lavori della conferenza”. Inoltre non è chiaro se la nomina debba intendersi come atto politico o di alta amministrazione, circostanza non certo secondaria se si considera che l’atto politico non è sindacabile dal giudice amministrativo secondo quanto previsto dall’articolo 7, comma 1 del codice del processo amministrativo108.
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La disciplina della conferenza simultanea prevede poi, all’articolo 14-ter comma 6, coerentemente con quanto stabilito dal nuovo articolo 14 comma 5, la possibilità di invitare alle riunioni gli interessati, inclusi i soggetti proponenti il progetto oggetto della conferenza.
L’ultimo comma della norma in esame si occupa della determinazione motivata conclusiva della conferenza, che deve essere adottata entro quarantacinque giorni dalla data della prima riunione della conferenza, tale termine è aumentato a novanta giorni nel caso in cui si tratti di interessi sensibili.
La determinazione è adottata sulla base delle posizioni prevalenti espresse dai rappresentanti delle amministrazioni. Purtroppo la riforma risulta poco chiara anche su questo punto, rimane, infatti, irrisolto il problema della coesistenza tra il principio delle posizioni prevalenti espresse in conferenza e la riduzione a un solo partecipante per lo Stato. Stante il nuovo articolo 14-ter si corre il rischio che l’introduzione della figura del rappresentante unico delle amministrazioni statali porti alla inevitabile soccombenza delle posizioni espresse da tale rappresentante, che in quanto unico soggetto statale con il potere di esprimere la sua posizione, sarà sempre in minoranza. La questione è stata sottolineata anche dal Consiglio di Stato nel già citato parere n. 890 del 2016 ma purtroppo il legislatore non è intervenuto sul punto. Il decreto considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia espresso la propria posizione, pur essendo intervenuto alla riunione, o non sia intervenuto affatto alla riunione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.
Nulla viene detto in merito all’ammissibilità dei dissensi espressi dalle amministrazioni coinvolte fuori dalla conferenza di servizi. La precisazione non sarebbe stata superflua visti i numerosi contenziosi avutisi per contestare la legittimità e l’ammissibilità dei pareri espressi fuori conferenza. Il legislatore ha dunque perso l’occasione per chiarire questa questione. Interessante è, invece, la previsione espressa dell’equiparazione del dissenso non motivato, o della partecipazione senza espressione di alcuna posizione, all’assenso non condizionato.
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