DELL’ISTITUTO
3.1 LA FIGURA DEL RAPPRESENTANTE UNICO
Tra le innovazioni maggiormente caratterizzanti l’intervento novellatore vi è, senz’altro, la figura del rappresentante unico delle amministrazioni statali e delle amministrazioni regionali e locali, destinato ad operare nelle conferenze multilivello in cui sono coinvolte amministrazioni dello stato e di altri enti territoriali.
Prima di parlare della disciplina del rappresentante unico, però, bisogna fare un chiarimento preliminare: altro è il rappresentante delle amministrazioni disciplinato all’articolo 14-ter della legge n. 241/1990, altro è, invece, il rappresentante unico al quale si riferiscono i commi 4 e 5 dello stesso articolo 14-
ter.
Il comma 3 non fa altro che riprodurre, in parte con le stesse parole, le disposizioni del previgente articolo 14-ter comma 6, secondo cui: “Ciascun ente o amministrazione (convocato alla conferenza) è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell’assenso”. Questo significa che le singole amministrazioni partecipano alla conferenza attraverso un soggetto abilitato ad esprimere definitivamente la volontà dell’ente su tutte le materie di competenza della conferenza stessa. In questo caso il rappresentante intervenuto deve essere fornito di una delega sufficientemente ampia da consentire il contemperamento degli interessi anche attraverso soluzioni di compromesso.
Completamente diverse sono, invece, le previsioni dei commi 4 e 5 dell’articolo 14-ter. Queste danno attuazione ad uno dei criteri di delega dell’articolo 2 della legge n. 124 del 2015, quello, cioè, che impegna il legislatore delegato a
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prevedere la partecipazione alla conferenza di un solo rappresentante delle amministrazioni statali e, più in generale, il coordinamento e la rappresentanza unitaria delle amministrazioni interessate. Il comma 3, quindi, risponde alla domanda su come ciascuna amministrazione convocata debba partecipare alla conferenza; i commi 4 e 5, per converso, disciplinano la rappresentanza unitaria delle amministrazioni appartenenti ad uno stesso livello di governo.
Su un piano più generale, va aggiunto che l’istituto del rappresentante unico costituisce una parte integrante delle misure previste dalla stessa legge n. 124 del 2015 per rafforzare i poteri di intervento della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella disciplina e nella gestione dei procedimenti amministrativi. Si pensi, a titolo esemplificativo, ai poteri del Presidente del Consiglio in caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti regolati dal comma 1 dell’articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990 o a quelli di cui, ai sensi dell’articolo 4 della legge n. 124 del 2015, dispone nei procedimenti relativi a rilevanti insediamenti produttivi, a opere di interesse generale o all’avvio di attività imprenditoriali.
Di seguito si esamineranno prima le componenti essenziali della disciplina del rappresentante unico e poi le principali criticità che essa pone.
Il comma 4 dell’articolo 14-quater riguarda la rappresentanza delle amministrazioni dello Stato, il presupposto per la sua applicazione è che alla conferenza simultanea partecipino sia amministrazioni statali, in misura pari o superiore a due, sia amministrazioni non statali. In questo caso le amministrazioni statali “sono rappresentante da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente, in modo univoco e vincolante, la posizione di tutte le predette amministrazioni”. “Il rappresentante unico”, continua la norma, “può essere nominato anche preventivamente per determinate materie o per determinati periodi di tempo”. Il potere di nomina è diversamente attribuito a seconda che le amministrazioni da rappresentare siano solo amministrazioni periferiche, e, allora, la competenza è del Prefetto, o siano anche, o solo, amministrazioni centrali e, in questo caso, la nomina spetta al Presidente del Consiglio. La norma, invece, non contiene indicazioni, come si è anticipato, né sui criteri ai quali ancorare la scelta del rappresentante unico né sul suo ambito di applicazione.
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Sotto il primo aspetto, riguardante, appunto, i criteri di scelta del rappresentante, la domanda che ci si può porre è quale sia la considerazione da accordare all’amministrazione procedente: infatti, in quanto responsabile del procedimento, essa può essere considerata la più adatta ad assumere la rappresentanza unitaria delle altre amministrazioni appartenenti al suo stesso livello di governo, oppure può essere preferibile che la scelta cada su un’amministrazione diversa, sia per assicurare la diversità dei ruoli dei diversi soggetti che partecipano alla conferenza simultanea, sia per compensare, quando c’è stato, il fallimento dell’amministrazione procedente nella conferenza semplificata.
Il Consiglio di Stato133, sul punto, dopo aver specificato il ruolo svolto dell’Amministrazione procedente (a cui spetta, nello specifico, non solo organizzare ma anche concludere la conferenza, facendo la sintesi delle posizioni prevalenti espresse), ha chiarito che per evitare confusioni occorre tenere distinti i ruoli del rappresentante unico delle Amministrazioni statali e dell’Amministrazione statale procedente, anche quando quest’ultima sia chiamata a esprimere atti di assenso, pena uno sdoppiamento delle funzioni in capo allo stesso soggetto difficilmente comprensibile134. Tuttavia, mancando una norma che lo vieti espressamente, non verrebbe esclusa a priori l’evenienza in cui, nella stessa persona fisica, possano coincidere le funzioni di autorità procedente e quelle di rappresentante unico delle Amministrazioni statali, fatta salva la sussistenza di un’ipotesi di conflitto di interessi fra le due posizioni.
Sotto il secondo aspetto, cioè quello dell’ambito di applicazione della disciplina, pare pacifico che tra le amministrazioni centrali dello stato debbano, o possano rientrare i ministerni e le agenzie governative, mentre tra quelle periferiche siano compresi “tutti gli uffici periferici delle amministrazioni civili dello stato” (quelli che sarebbero dovuti confluire, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera c), della legge n. 124 del 2015, negli uffici territoriali dello stato.
Ci si può domandare, però, se tra le amministrazioni centrali possano essere considerati anche gli enti pubblici nazionali, le società a partecipazione pubblica
133 Parere del Consiglio di Stato n. 1127 del 27 aprile 2018.
134 G. VESPERINI, Superare la frammentazione; la conferenza simultanea e il ruolo del
rappresentante unico, in S. BATTINI (a cura di), La nuova disciplina della conferenza di servizi, Nel Diritto Editore, 2016, p. 48.
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che hanno rilevanza nazionale ma non sono riconducibili all’apparato dello stato, e se tra le amministrazioni periferiche si possano annoverare le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative che, il decreto n. 165 del 2001, considera tra le amministrazioni statali135.
Il problema viene affrontato dall’articolo 14-ter, comma 5 ma solo a proposito delle amministrazioni regionali136 e locali. In questo caso, infatti, la rappresentanza unica si riferisce “a tutti gli enti e organismi ricompresi nel rispettivo livello territoriale di governo”.
Quindi, concludendo, la rappresentanza stessa riguarda, in questo caso, anche gli enti strumentali di regioni e enti territoriali137, e dunque si può ipotizzare che una soluzione dello stesso tipo si possa estendere, per analogia, al rappresentante unico delle amministrazioni statali, con l’accortezza di assicurare una partecipazione impropria alla conferenza simultanea di quelle amministrazioni a cui l’ordinamento riconosca una posizione particolare di autonomia, per esempio l’università, le scuole, le amministrazioni indipendenti.
Il comma 5 dell’articolo 14- ter disciplina, poi, la partecipazione alla conferenza simultanea delle amministrazioni regionali e locali.
135 Ai sensi dell’art. 1, comma 2, del D. Lgs. n. 165/2001 (c.d. Testo unico sul pubblico impiego) “Per Amministrazioni pubbliche si intendono tutte le Amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”.
136 Secondo Cons. Stato, Sez. VI, sent. 15 luglio 2010, n. 4575. “la Regione deve essere considerata come una unica amministrazione, non riscontrandosi una soggettività giuridica distinta per ciascuna delle sue strutture organizzative; la sua posizione nella conferenza deve essere perciò espressa da un unico rappresentante, quale risultato di sintesi della preliminare ponderazione interna dei vari profili di interesse coinvolti; tutto ciò essendo coerente con le finalità di semplificazione e concentrazione dei procedimenti amministrativi perseguite con lo strumento della conferenza di servizi, eluse se la rappresentanza di ciascuna amministrazione è frammentata con il rischio, da un lato, che la sua manifestazione di volontà non sia univocamente individuabile e, dall’altro, che sia alterata l’espressione dell’indirizzo maggioritario nell’ambito della conferenza a causa della pluralità di voti espressi a nome di una stessa amministrazione”.
137 Sebbene l’articolo 14-ter, comma 5 si riferisca testualmente alla rappresentanza unica di amministrazioni “riconducibili” alla stessa regione o allo stesso ente locale, sulla base di una interpretazione estensiva, potrebbero essere ricompresi anche tutti quei soggetti sottoposti alla vigilanza e al controllo degli enti territoriali quali ASL, ARPA, Enti parco ecc. ovvero che sono costituiti o partecipati dagli stessi (in tal senso, M. BENEDETTI, L'attuazione della nuova
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Il principio del rappresentante unico vale anche per loro ma ciascuna regione e ciascun ente locale deve nominare un rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa regione o al medesimo ente locale e questo comporta, per esempio, che ci debba essere un rappresentante unico non solo degli uffici della regione interessata ma anche degli altri eventuali enti da essa dipendenti che sono tenuti a partecipare alla conferenza. Quindi, l’autonomia concessa a regioni e enti locali riguarda solo le modalità di designazione del rappresentante unico e l’eventuale partecipazione degli enti e organismi rappresentati ai lavori della conferenza, secondo il meccanismo che, come si vedrà, è previsto per lo stato138.
Una considerazione di carattere generale: la previsione del rappresentante unico introduce una modifica di non poco conto nel paradigma tradizionale della conferenza di servizi139. Fino a questo momento, infatti, la conferenza è stata intesa come un meccanismo procedurale e organizzativo preordinato ad agevolare, per il tramite del confronto diretto tra le amministrazioni, che si svolge nel corso di una o più riunioni, la composizione di interessi pubblici affidati alla cura di differenti uffici pubblici, quindi, l’unificazione delle posizioni da assumere segue al confronto dei diversi interessi pubblici e privati introdotti nel procedimento. L’istituto del rappresentante unico, invece, in parte frammenta e in parte anticipa l’opera di composizione degli interessi: la frammenta, perché essa diventa, per così dire, una fattispecie a formazione progressiva alla quale concorrono, in momenti diversi, uno o più rappresentanti unici e l’amministrazione procedente; l’anticipa, sia pure parzialmente, perché il compito del rappresentante unico è quello di ponderare gli interessi delle amministrazioni appartenenti al suo stesso livello di governo e provvedere alla loro sintesi in vista della riunione della conferenza simultanea.
La disciplina sul rappresentante unico appena esposta pone, essenzialmente,
138 La Regione Lazio è stata la prima che ha modificato, con deliberazione della Giunta regionale 5 luglio 2016, n. 386, il proprio Regolamento di organizzazione, disciplinando l’individuazione del rappresentante unico regionale nelle conferenze di servizi simultanee (art. 86) e la conferenza di servizi interna finalizzata ad acquisire gli avvisi da rendere in conferenza simultanea (art. 87), con applicazione dell’art. 17-bis della Legge n. 241 del 1990 per l’acquisizione tacita degli stessi (art. 87, comma 4).
139 In tal senso, G. VESPERINI, Superare la frammentazione: la conferenza simultanea e il
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quattro problemi: quando deve essere nominato; come si forma la sua volontà; qual è la posizione delle amministrazioni rappresentate durante la conferenza; come si computano le posizioni prevalenti, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 14-ter, comma 6.
Per quanto riguarda la nomina del rappresentante unico l’articolo 14-ter, comma 4, come si è già detto, prevede che il rappresentante unico delle amministrazioni statali possa essere nominato anche preventivamente per determinate materie o determinati periodi di tempo. Per assicurare effettività a questa disposizione, però, occorre raccordarla con quella di cui all’articolo 14-bis, comma 2 a norma della quale la data dell’eventuale riunione in modalità sincrona deve essere fissata, dall’amministrazione procedente, con l’atto d’indizione della conferenza semplificata. Si può ritenere opportuno, allora, che l’amministrazione procedente comunichi l’indizione della conferenza semplificata anche ai titolari del potere di nomina del rappresentante unico140. In questo modo, anche nei casi nei quali non abbiano provveduto alla nomina preventiva, consentita dall’articolo 14-ter, essi hanno la possibilità di anticipare, sia pure con un provvedimento condizionato nella sua efficacia all’effettiva riunione della conferenza simultanea, la scelta del rappresentante unico. Una soluzione, in genere, che favorisce l’accelerazione del procedimento, perché consente al futuro rappresentante unico di seguire, fin dall’inizio, lo svolgimento della conferenza nella modalità semplificata, di conoscere, quindi, la posizione delle diverse amministrazioni procedenti e consente anche, per il caso in cui si rendesse necessario avviare i lavori della conferenza simultanea, di disporre già del rappresentante unico senza dover attendere il tempo necessario per la designazione dello stesso.
Per quanto attiene, invece, la formazione della volontà del rappresentante, possiamo dire che il rapporto tra rappresentante e rappresentati è, sostanzialmente, privo di disciplina.
C’è una tendenza nella prassi a inquadrare questo stesso rapporto nel modello
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G. VESPERINI, Superare la frammentazione: la conferenza simultanea e il ruolo del
rappresentante unico, cit. p. 51. L’Autore suggerisce “che l’Amministrazione procedente
comunichi l’indizione della conferenza semplificata anche ai titolari del potere di nomina del rappresentante unico (...). In questo modo, anche nei casi nei quali non abbiano provveduto alla nomina preventiva consentita dall’art. 14-ter, essi hanno la possibilità di anticipare, sia pure con un provvedimento condizionato nella sua efficacia all’effettiva riunione della conferenza simultanea, la scelta del rappresentante unico”.
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della conferenza di servizi e delle sue regole: una sorta di conferenza funzionale ad una altra conferenza, soluzione questa che certamente dà maggiori certezze ma che, dall’altra parte, rischia di vanificare i benefici connessi ad una maggiore autonomia d’azione del rappresentante unico141
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In ogni caso il rapporto tra rappresentante e rappresentati si svolge in un contesto, quello che conduce alla conferenza simultanea, a seconda dei casi o conflittuale o di forte complessità. Conflittuale, quando nella conferenza semplificata si sono manifestate divergenze di opinioni così radicali da non poter essere composte a distanza; di forte complessità, nei casi in cui l’amministrazione procedente, in esito ad una valutazione di questo tipo circa le questioni da risolvere o le decisioni da assumere, ritiene di dover saltare la fase della conferenza semplificata. Questo significa, però, che le funzioni del rappresentante unico possono cambiare in modo significativo a seconda delle circostanze del singolo procedimento. Infatti, possiamo, in astratto, configurare almeno tre tipologie funzionali142: si può dare il caso in cui il rappresentante debba mediare un conflitto tra le amministrazioni da esso rappresentate, è il caso, per esempio, in cui si debba ad una o a più di esse, in conferenza semplificata, l’indicazione di condizioni e prescrizioni di importanza tale, secondo il giudizio dell’amministrazione procedente, da richiedere la conferenza simultanea. In questo caso la funzione del rappresentante unico è quella di trovare un punto di equilibrio tra le diverse amministrazioni rappresentate e poi farsi carico di sostenere la posizione così raggiunta nel corso della conferenza simultanea e del dialogo che, in quella sede, avviene con le altre amministrazioni partecipanti.
Una seconda ipotesi può essere quella nella quale, invece, l’indicazione delle condizioni e prescrizioni, che hanno impedito la conclusione positiva della
141 G. VESPERINI, La prima applicazione della nuova conferenza di servizi, in Giornale dir.
Amm., 2017, n. 6, p. 698: “ Nella prassi si registra la tendenza delle amministrazioni a far
ricorso, nei rapporti tra rappresentante e rappresenti, alle regole generali della conferenza di servizi. In questo modo, però, questi rapporti si strutturano nelle forme di una sorta di sub conferenza in funzione della conferenza vera e propria, con la duplice conseguenza di riproporre per la prima gli stessi problemi che si pongono per la seconda e vanificare i vantaggi connessi a quella disciplina aperta e flessibile di cui parlava il Consiglio di Stato”. 142 Sul punto, si veda circolare 5 settembre 2017 del Ministero dell’interno - Dipartimento per le politiche del personale e dell’Amministrazione civile e per le risorse finanziarie e strumentali.
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conferenza semplificata, si debba imputare ad amministrazioni differenti da quelle rappresentate. In questo caso, il rappresentante unico ha la funzione di esplorare i margini entro cui le amministrazioni rappresentate sono disponibili a modificare la posizione già espressa nel corso della conferenza semplificata per facilitare una conclusione positiva della conferenza simultanea.
Terza, e ultima, ipotesi è quella nella quale l’amministrazione procedente opti immediatamente per la conferenza simultanea, senza passare, quindi, per la conferenza semplificata, in ragione della complessità della deliberazione da assumere. In casi come questo il rappresentante unico ha un compito più complesso perché dovrà acquisire prima il punto di vista delle amministrazioni rappresentate, quindi verificare i punti di accordo e di disaccordo con la proposta presentata dall’amministrazione procedente e, in fine, costruire le basi per una posizione comune a tutte le amministrazioni rappresentate.
A seconda dei casi, quindi, la formazione della volontà, o meglio, della posizione del rappresentante unico, è in funzione di un’opera più o meno complicata di ricostruzione della posizione delle amministrazione rappresentate, di composizioni di eventuali conflitti tra esse, della ricerca di soluzioni che possono, comunque, favorire una conclusione della conferenza concordata con le altri amministrazioni partecipanti alla stessa.
Al riguardo, si deve sottolineare che l’assorbimento nell’ambito organizzativo del confronto tra i diversi uffici statali impone il rigoroso rispetto dei principi di pubblicità e trasparenza dei lavori preliminari, in modo che siano facilmente accessibili i percorsi logici e giuridici seguiti da ciascun partecipante per assumere le proprie determinazioni, così come quella che sarà portata in conferenza dal rappresentante unico.
Tuttavia, come ha osservato il Consiglio di Stato, perché possano porsi le condizioni necessarie per una conclusione positiva della conferenza di servizi, il rappresentante unico deve poter disporre di un margine di autonomia, tale da poter adattare la posizione concordata con i propri rappresentati alla discussione che si terrà nel corso della conferenza simultanea143, e non operare, per converso, come
143 In tal senso, L. DE LUCIA, La conferenza di servizi nel d.lgs. 30 giugno 2016 n. 127, cit., p. 25.
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mero nuncius delle amministrazioni rappresentate144.
Il terzo problema riguarda i poteri del rappresentante unico nei confronti delle amministrazioni rappresentate e le modalità del relativo esercizio. La disciplina relativa è contenuta negli ultimi due periodi del comma 4 dell’articolo 14-ter: “Ferma restando l’attribuzione del potere di rappresentanza”, ovviamente al rappresentante unico, “le singole amministrazioni statali possono comunque intervenire ai lavori della conferenza in funzione di supporto.
Le amministrazioni di cui all’articolo 14-quinquies, comma 1, prima della conclusione dei lavori della conferenza, possono esprimere al suddetto rappresentante il proprio dissenso ai fini di cui allo stesso comma”. I punti essenziali di questa disposizione sono, quindi, sostanzialmente tre: le amministrazioni rappresentate possono prendere parte ai lavori della conferenza, ma il loro intervento si prefigura come facoltà, non come obbligo né come onere; se partecipano esse hanno una funzione di supporto del rappresentante unico, quindi acquisiscono uno status differente rispetto alla altre amministrazioni che partecipano, per così dire, pleno iure. Questa funzione di supporto non è tipizzata dalla norma ma si può ipotizzare che possa avere consistenza e contenuti differenti a seconda del numero delle amministrazioni rappresentate e di quelle partecipanti alla conferenza, del tasso di convergenza delle amministrazioni rappresentate tra loro, del grado di conflittualità complessivo della conferenza. Infine, le amministrazioni titolari di interessi sensibili dispongono di uno status ulteriormente differenziato: sono le uniche alle quali la disciplina consente di esprimere il proprio dissenso al rappresentante unico entro la fine della conferenza. L’espressione di tale dissenso è condizione perché quelle stesse amministrazioni possano esperire, successivamente, i rimedi oppositivi previsti dall’articolo 14-quinquies, comma 1. Ci sono, però, due condizioni che tali amministrazioni devono rispettare: il dissenso deve essere inequivoco e motivato145; la manifestazione di dissenso deve pervenire al rappresentante unico