LA “ NUOVA” CONFERENZA DI SERVIZI: LA DISCIPLINA NELLA LEGGE N 241 DEL 1990, COME MODIFICATA DAL
2.1. I MOTIVI E GLI OBIETTIVI DELLA RIFORMA
Il modello di conferenza antecedente all’intervento legislativo del 2016 non ha saputo fornire una valida risposta alle sempre più pressanti esigenze di semplificazione. Le notevoli difficoltà causate dai numerosi interventi di sistemazione, che da oltre un quarto di secolo si sono susseguiti, in maniera più o meno incisiva, sulla disciplina della conferenza di servizi, hanno profondamente modificato i tratti originari dell’istituto. La delega al governo nasce in un contesto specifico, a seguito di un’analisi sullo stato attuale di applicazione dell’istituto e sull’origine delle cause che hanno condotto alle principali criticità della disciplina54. Lo studio che ha preceduto il d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127 ha consentito l’emersione (una conferma, in realtà) di fragilità normative mai risolte nonostante i numerosi interventi normativi che si sono susseguiti nel tempo. Data l’importanza del tema, un’indagine volta ad aumentare la conoscenza dell’istituto della conferenza di servizi è di particolare utilità proprio ai fini di una nuova riforma, che sia maggiormente mirata a risolvere i problemi concreti che la disciplina previgente portava con sé. Il lavoro svolto in questa ricerca si è basato su interviste effettuate sul campo a diversi degli attori coinvolti nelle Conferenze di Servizi. In particolare, le informazioni sono state raccolte in quattro stadi. Il primo è stato costituito da interviste con i dirigenti di alcune amministrazioni comunali; il secondo è stato rappresentato da un questionario inviato agli enti territoriali dalle sedi territoriali di Confindustria; il terzo è stato rappresentato dall’analisi qualitativa di alcuni case study rilevanti, attraverso la lettura dei verbali e interviste agli attori coinvolti, sia dal lato del pubblico che da quello delle imprese; infine, il quarto passaggio è stato rappresentato da alcune interviste
54S. PEDRABISSI, La nuova conferenza di servizi, in Amministrare, Rivista quadrimestrale dell'Istituto per la Scienza dell'Amministrazione pubblica 3/2018, pp. 3-4.
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condotte presso il mondo dell’imprenditoria, per rilevare l’esperienza delle singole imprese in materia di Conferenza di servizi e raccogliere l’opinione degli imprenditori55 sulle problematiche esistenti e le possibili soluzioni56.
I risultati dell’indagine svolta sono contenuti in un documento denominato “Iter autorizzativi e semplificazione: la Conferenza di servizi” reperibile sul sito di Confindustria; i risultati sono stati, altresì, inclusi nell’Agenda per la semplificazione amministrativa 2015-2017 del governo.
La ricerca ha rappresentato la base per formulare le proposte di riorganizzazione del modulo procedimentale di semplificazione dell’azione amministrativa57
. I profili critici rilevati dalle pubbliche amministrazioni coincidono con le difficoltà evidenziate dalle associazioni imprenditoriali: non vi è contrasto nell’individuare le fragilità dell’azione amministrativa, bensì convergenza. Le doglianze lamentate e condivise dai soggetti intervistati sono riconducibili ai principali nodi irrisolti della conferenza di servizi. Il primo problema è stato individuato nella frammentazione delle competenze: il numero molto elevato di attori è considerato fra i fattori che giocano un ruolo nell’allungare i tempi, ma la ragione per la convocazione di un così elevato numero di enti si ritrova nella parcellizzazione delle competenze degli enti stessi. Ne consegue che nel processo decisionale intervengono diversi soggetti che hanno contezza di un aspetto specifico, senza avere maturato una visione “sistemica” del procedimento. Il secondo nella carenze di comunicazione e interazione: la parcellizzazione delle competenze determina un ampio deficit di comunicazione tra gli attori coinvolti, che sono particolarmente evidenti nella relazione fra amministrazione e impresa, avvenendo
55 Ciò trae origine e ratio nella acquisita consapevolezza della “dimensione economica” del diritto amministrativo che ha condotto a valorizzare l’accelerazione dei procedimenti, cui la semplificazione è funzionale, in nome del “fattore tempo” inteso come “valore ordinamentale fondamentale”. Cons. St., Comm. Spec., 15 aprile 2016, n. 929, relativo allo schema di regolamento sui procedimenti a regime "accelerato sostitutivo", di cui al d.P.R. 12 settembre 2016 n. 194, cd. “sblocca procedimenti” o “sblocca opere”.
56 Si veda Iter autorizzativi e semplificazione: la conferenza di servizi. Analisi empirica e indagine
sul campo, giugno 2015, in http://www.confinfustria.it/wps/wcm/connect.
57 L. TORCHIA, La Conferenza di servizi e l’accordo di programma ovvero della difficile
semplificazione, in Giorn. di dir. amm.vo, 1997, 7, p. 675: “il problema della complicazione
amministrativa inteso come legame intercorrente tra la complicazione dei processi decisionali e i tratti genetici dell’amministrazione italiana serve a spiegare…perché il problema della complicazione sia stato avvertito fin dai primi anni successivi all’unificazione e, perché, conseguentemente, la semplificazione amministrativa abbia costantemente rappresentato uno degli obiettivi fondamentali del riformismo amministrativo italiano”.
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di fatto su un piano puramente formale. Il terzo, nell’assenza di standardizzazione della documentazione richiesta a corredo dell’istanza, che comporta un onere a monte per l’impresa, che deve adattarsi di volta in volta a quanto formalmente richiesto, ma anche a valle, dato che l’eterogeneità delle richieste di documentazione determina spesso la richiesta di integrazioni, che è una delle principali fonti di aggravio sia in termini di costi che in termini di tempi. Il quarto, nella sfasatura del ciclo procedimentale, problema legato alla scansione delle fasi della Conferenza: non sempre l’ordine delle varie fasi del processo, che possono avvenire in sequenza oppure in parallelo, sembra ispirato alla ricerca di una maggiore efficacia nello svolgimento del procedimento amministrativo. Da ultimo, il quinto problema della disciplina della conferenza di servizi è stato individuato nel vuoto di responsabilità, nell’assenza di tutela dell’impresa utente. Le caratteristiche del processo, e in particolare la frammentazione delle competenze, di cui si è detto, comportano che il responsabile del procedimento si limiti a svolgere un ruolo di coordinatore formale di obblighi amministrativi. È assente una prospettiva collaborativa del responsabile, il quale dovrebbe invece guidare il procedimento al buon esito dello stesso. Inoltre, si verifica un sostanziale vuoto di responsabilità, visto che ciascuna delle amministrazioni che interviene si occupa solo del segmento di propria competenza. La mancanza di una competenza nel merito delle questioni da parte dell’amministrazione procedente e l’assenza di una capacità conciliatoria della stessa determinano dunque incertezze, sovrapposizioni e, soprattutto, l’estrema frammentazione delle fasi del procedimento.
In considerazione di ciò, la legge delega (l. n. 124 del 2015) ha previsto all'art. 2 la riforma integrale della conferenza dei servizi. I principi sui quali si fonda sono: la riduzione delle ipotesi in cui la conferenza è convocata obbligatoriamente; la limitazione dell'obbligo di partecipazione fisica, circoscritta ai soli casi in cui vi siano procedimenti complessi; l'introduzione espressa in capo alle Amministrazioni del potere di autotutela; l’introduzione di nuove modalità di superamento del dissenso, che oggi assume la forma di opposizione davanti alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Rispetto al suddetto progetto è intervenuto il Consiglio di Stato che, seppure guardando con favore sia la riforma che il
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progetto in sé, ha posto una serie di raccomandazioni. La prima attiene alla partecipazione dei privati alla Conferenza di Servizi, ed in effetti, in ossequio all'art. 14-ter ante-riforma già la giurisprudenza del Consiglio di Stato58 poneva l'accento su tale problematica, in quanto, la partecipazione, sebbene non fosse esclusa, non trovava neanche espresso riconoscimento. Infatti, pur essendo la conferenza una riunione tra amministrazioni, presta comunque il fianco all'essere considerata procedura fungibile anche dai privati, del resto l'ispirazione al principio di semplificazione ne verrebbe scalfito se si opinasse diversamente.
A tale importante considerazione si affianca quella di prevedere un adeguato raccordo tra la disciplina della conferenza e quella delle valutazioni ambientali. Nello specifico, se le previsioni ante riforma hanno escluso espressamente l'estensione della disciplina dell'art 14 a quei progetti sottoposti a V.I.A. statale, al contrario se ne consiglierebbe l'espressa considerazione.
Ed, ancora, il Consiglio di Stato ha puntualizzato che, una volta condivisa la ratio acceleratoria della procedura non può non essere responsabilizzato anche il privato mediante l'impiego di presentazioni, di domande, di istanze complete. In relazione ai differenti tipi di conferenza considerati e previsti dal legislatore, sincrona-asincrona e semplificata-simultanea, appare fondamentale chiarire in che rapporto esse sono poste e se sussista o meno un'ipotesi di specialità.
Con riguardo, invece, all'introduzione della figura del Rappresentante Unico delle amministrazioni statali è espresso parere favorevole, anche se, appare necessario che sia prevista una regolamentazione flessibile del rapporto innestato tra amministrazione statale e rappresentante unico con contestuale possibilità di intervento di altre amministrazioni.
Allo stesso modo deve essere chiarito quale sia il soggetto preposto alla nomina del rappresentante a livello periferico ed in che numero devono essere individuati. Deve essere, infatti, evitato che il rappresentante si trovi in posizione di sistematica minoranza.
È condivisa la regola secondo la quale l'amministrazione che sia rimasta inerte durante la procedura non possa sollecitare al ritiro del provvedimento reso in
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autotutela (ex art. 14-quater) anche se, si dovrà essere di differente avviso qualora l'autotutela fosse fondata su ragioni di legittimità. Con riferimento all'art. 14-quinquies viene raccomandato al Governo di reintrodurre un obbligo di dissenso espresso in sede di conferenza purché sia motivato e costruttivo; di valutare l'opportunità di componimento a livello centrale, qualora esso sia più rispondente al principio di sussidiarietà ed al minimo prezzo.
Deve essere posta l'attenzione sull'applicabilità della disciplina del silenzio- assenso (art. 17-bis, lg. 241/1990), considerando se sia davvero opportuno procedere all'indizione della conferenza di servizi ovvero fare applicazione della norma sic et simpliciter.
Ed, infine, con riferimento all'autorizzazione paesaggistica, si consiglia di evitare il rischio che il parere del Sopraintendente sia espresso allo spirare del termine della conclusione della conferenza, è necessario che vi sia cioè un coordinamento con tale procedura59.
Dunque, nel loro insieme, le disposizioni introdotte dal D.lgs. n. 127/2016 sembrano in grado di migliorare la disciplina della conferenza di servizi dal punto di vista della sua chiarezza e della semplicità della sua applicazione, e rappresentano sicuramente un significativo passo avanti rispetto alla situazione precedente, anche se a frenare questo passo rimangono due aspetti importanti. Il primo è dato dall'elevato grado di dettaglio mantenuto nella disciplina del funzionamento della conferenza di servizi, che in vari punti risulta eccessivamente analitica e come tale in grado di creare problemi applicativi e operativi, con conseguenti nuove possibilità di contrasto fra le amministrazioni coinvolte. Il secondo consiste nella presenza di alcune lacune della disciplina dettata dal decreto rispetto alle previsioni della legge delega. Spiccano, in particolare, l'assenza di una disciplina dell'istruttoria pubblica, troppo importante nel quadro delle modifiche previste dalla legge delega per pensare che il legislatore delegato non ci debba ritornare, nonché la mancanza di previsioni di raccordo della disciplina della conferenza di servizi con l'art. 17-bis, L. n. 241/1990. Ed infatti,
59 R. ROMANO, Conferenza di servizi: evoluzione, questioni problematiche e connessioni con
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possiamo già segnalare che, a distanza di un solo anno dall’entrata in vigore del decreto, il legislatore è intervenuto con una modifica alla disciplina applicando il correttivo n.147/2017. Nell’ordinamento giuridico, può accadere che le leggi vengano successivamente riesaminate, per colmare eventuali lacune normative o errori interpretativi. Il correttivo in questione, però, non ha inciso sulla disciplina della conferenza di servizi di cui al d.lgs. n.127/2016, ma ha modificato altre tematiche che riguardano la legge n. 124 del 2015.
Alla luce di ciò possiamo fare una riflessione, partendo da una domanda che in questa sede appare scontata: “Come mai il legislatore non ha deciso di emanare un decreto correttivo in merito al decreto legislativo che disciplina la conferenza di servizi? A questa domanda non possiamo rispondere adeguatamente, ma possiamo supporre che l’intento del legislatore sia stato quello di attendere un risvolto pratico nell’implementazione della normativa, che va nella direzione della semplificazione e della collaborazione tra lo stato e il cittadino.
Per questo motivo, all’indomani dell’entrata in vigore del D. Lgs.. n. 127/2016, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha implementato, tra le diverse misure di sostegno della riforma, la predisposizione di apposite “linee guida”, quale strumento di conoscenza e illustrazione delle nuove disposizioni79, nonché l’attivazione di un help-desk dedicato, organizzato in collaborazione con le Regioni, l’ANCI e le organizzazioni imprenditoriali, al fine di raccogliere segnalazioni e fornire supporto al personale delle Amministrazioni, ai cittadini, alle imprese e loro associazioni sulla corretta attuazione della novellata disciplina. Nell’ambito del più generale progetto sull’operatività degli interventi di semplificazione, è stata inoltre avviata, nel corso del 2017, una specifica attività di monitoraggio e verifica sull’implementazione della nuova conferenza di servizi (svolta da Formez P.A. - Centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento delle P.A.). Pertanto il legislatore, una volta appurato che la normativa così disciplinata non porterà nella direzione sperata ovvero di semplificazione del procedimento, deciderà se apportare o meno delle rivisitazioni normative. Il decreto delegato, come abbiamo precedentemente accennato, contiene una serie di misure dirette a semplificare e migliorare l’istituto (ad es.: tramite la preferenza per un modulo organizzativo tendenzialmente asincrono e attraverso la partecipazione in conferenza di un rappresentante unico per tutte le
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amministrazioni statali coinvolte) e a ridimensionarne comunque la portata applicativa (ad es.: attraverso la riduzione dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria), nonché un’ampia serie di obiettivi quali la riduzione funzionale, accelerazione, semplificazione, razionalizzazione, differenziazione60. Inoltre, tra i principali aspetti innovativi della riforma vi sono: innanzitutto, la riduzione dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria. Diventa infatti obbligatoria la sola conferenza decisoria che deve essere indetta “quando la conclusione positiva” del procedimento è subordinata all’acquisizione degli atti di assenso delle altre amministrazioni. Come evidenziato dal dossier elaborato dal parlamento “potrebbe conseguirne che la conferenza decisoria sia circoscritta all’acquisizione di consensi vincolanti o parzialmente vincolanti (non già pareri, ad esempio)”. In secondo luogo: l’introduzione di due distinti, moduli organizzativi consistenti nella conferenza semplificata (art. 14-bis) e nella conferenza simultanea (art. 14-
ter). La prima, a carattere necessario e ordinario, è organizzata in modalità
asincrona; la seconda, a carattere eventuale ed eccezionale, è strutturata in modalità sincrona, ossia con la partecipazione, presenza fisica, dei rappresentanti delle amministrazioni coinvolte. Non si tratta di due modelli rigorosamente separati, ma tendenzialmente integrabili, dal momento che il secondo costituisce eventuale sviluppo del primo: la conferenza simultanea si innesca infatti per ipotesi complesse qualora, in via originaria o sopravvenuta, si riscontrino particolari difficoltà nel definire la conferenza semplificata. Poi, la possibilità, come appena anticipato, di circoscrivere l’obbligo di presenza fisica alle riunioni della conferenza ai soli casi di procedimenti complessi, vale a dire quelli che implicano il coinvolgimento di più uffici della stessa amministrazione o di amministrazioni diverse e la previsione della partecipazione in conferenza di un rappresentante unico per tutte le amministrazioni statali coinvolte (cfr. art. 14- ter, comma 4, della l. n. 241/1990, come introdotto dal d.lgs. n. 127/2016). Infine, l’espressa introduzione e la parziale disciplina del potere di autotutela da parte dell’amministrazione che adotta il provvedimento conclusivo della conferenza
60 C. FACCHINI e G. FANTINI, La conferenza di servizi riformulata dalla seconda legge di
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(cfr. art. 14- quater, comma 2, e art. 14-quinquies, della l. n. 241/1990, come introdotti dal d.lgs. n. 127/2016), laddove la materia era stata in precedenza lasciata al mero intervento giurisprudenziale; nonché una disciplina fortemente innovativa in merito alle modalità di superamento del dissenso espresso dalle amministrazioni preposte alla tutela di interessi qualificati (tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali della salute dei cittadini), che assume ora la forma di un’opposizione dinnanzi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 14-quinquies, della l. n. 241/1990, come introdotti dal d.lgs. n. 127/2016).