LE TIPOLOGIE DI CONFERENZA DI SERVIZ

Nell’articolo 14 rubricato “Conferenze di servizi” con declinazione al plurale, è chiaro l’intento del legislatore di delineare in via generale quattro tipi di conferenze: istruttoria; decisoria; preliminare; relativa alla valutazione di impatto ambientale. A ciascuna delle dette tipologie sono connesse discipline e conseguenze diverse che, solo in parte, ricalcano le precedenti esperienze della conferenza come delineate nel testo della legge n. 241/1990 vigente prima dell’ultima riforma. Infatti, nonostante la disciplina sia contenuta agli stessi articoli della precedente, dal 14 al 14-quinquies, il testo di questi è integralmente modificato.

Quello che, anche con il nuovo testo, può ritenersi ancora valido è il principio secondo cui la conferenza di servizi non è un organo né un ufficio delle pubbliche amministrazioni, ma un metodo procedimentale “di accelerazione e coordinamento dei casi complessi61”.

Tale configurazione rileva maggiormente in sede processuale in quanto non è possibile impugnare e chiamare in giudizio la conferenza in quanto organo unitario, ma occorre impugnare, eventualmente, l’atto finale e quello della singola amministrazione che si ritiene abbia leso l’interesse del soggetto interessato. E ancora, va sottolineato che quando si dice che la determinazione della conferenza di servizi sostituisce tutti gli atti di assenso, nulla osta, autorizzazioni ecc., il termine in parola, che rimanda a modelli verticali e gerarchici non coerenti con la conferenza che si ispira a modelli orizzontali e, in senso lato, consensuali anche se

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non unanimistici, andrebbe più correttamente inteso nel senso che la determinazione conclusiva di una conferenza è l’atto che assorbe o raccoglie, in sede o in luogo concentrati, tutti gli atti di assenso richiesti ciascuno dei quali rimane pur sempre imputabile al soggetto che lo ha emesso.

Veniamo ora ad analizzare nel dettaglio la nuova disciplina della conferenza di servizi.

L’articolo 14 delinea oggi le diverse conferenze di servizi e sostituisce le disposizioni dei vecchi articoli 14 e 14-bis. Al primo comma vengono delineati i contorni della conferenza di servizi istruttoria. “La conferenza di servizi

istruttoria può essere indetta dall'amministrazione procedente, anche su richiesta

di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall'articolo 14-bis o con modalità diverse, definite dall'amministrazione procedente”.

Dunque la conferenza di servizi istruttoria, rimanendo, come nella disciplina previgente, facoltativa, può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi riguardanti medesime attività o risultati. Si concentrano dunque in questo unico comma, le disposizioni di cui ai commi 1 e 3 della previgente testo di legge. La normativa è riproposta senza sostanziali modifiche se non nell’accentuato ruolo di unico promotore che spetta all’amministrazione procedente anche in caso di più procedimenti connessi. Si tratta, allora, di definire il concetto di “amministrazione procedente”, specialmente nel caso di conferenza interprocedimentale, cioè il caso, appunto, di più procedimenti connessi, con tutte le difficoltà di capire in cosa consista tale connessione. Sul tema possono venirci in soccorso le considerazioni svolte all’apparire dell’istituto nella circolare 13 novembre 1990 n. 57342/7.463 del Ministero per la funzione pubblica. Si legge in tale atto che fuori dai casi di

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predeterminazione per legge della attribuzione o del conferimento dell’iniziativa ad un preciso organo o soggetto, l’individuazione dell’amministrazione procedente dovrà essere condotta “sul piano dell’esame specifico della normativa di settore”. In altri termini, occorre far ricorso al criterio generale, anche costituzionale, che presiede alla distribuzione delle competenze nell’ordinamento, non essendo sufficiente il dato formale: l’amministrazione procedente è quella che convoca la conferenza. Quanto appena detto porta a ritenere ancora attuale la distinzione tra indizione della conferenza, intesa come volontà di dar corso a tale strumento per un fine specifico dell’amministrazione, e materiale convocazione della stessa. Nella pressi, però, i due termini vengono accumunati e ciò appare opportuno al fine di concentrare in un unico atto i due momenti sopra indicati. La legge sembra, poi, escludere la partecipazione dei privati alla conferenza “qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici”. Una apertura di questo genere, peraltro già riconosciuta a livello normativo in materia di sportello unico per le attività produttive, si collocherebbe senza dubbio nella prospettiva di “democratizzazione” dell’amministrazione pubblica. La questione, si anticipa, riguarda anche le conferenze c.d. decisorie. Lo stesso giudice amministrativo, ma si tratta ancora di isolate decisioni, ha affermato che in sede di conferenza di servizi “è ammissibile l’intervento chiarificatore o collaborativo di una molteplicità di soggetti pubblici e privati il cui apporto non acquista rilevanza formale ai fini del perfezionamento del consenso, pur contribuendo alla più consapevole formazione di quest’ultimo”62

. Sussistono, al riguardo, una serie di elementi che depongono a favore della partecipazione dei privati alla conferenza, naturalmente senza diritto di voto: innanzitutto, la fungibilità della conferenza al procedimento, del quale sostituisce la sequenza degli atti e delle fasi ma rispetta principi sostanziali e regole di conduzione. Se dunque il procedimento ammette la partecipazione e la conferenza sostituisce il

62 _{TAR Lazio, sez I, 20 gennaio 1995, n. 62. Di contrario avviso rispetto alla partecipazione dei} privati, o meglio alla obbligatorietà di tale previsione si segnala TAR Puglia n. 2100 del 2002 in cui si afferma che il d.p.r n. 509 del 1997 (che prevede appunto l’indizione di una conferenza di servizi ai fini del rilascio della concessione demaniale marittima) non prevede i privati (concessionari) tra i soggetti tassativamente indicati tra quelli chiamati a partecipare, e che la loro partecipazione al procedimento si realizza solo a mezzo delle affermazioni da formulare sull’istanza di concessione e che, una volta presentate, devono formare oggetto di valutazione da parte della conferenza di servizi.

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procedimento, ne deriva che, per la proprietà transitiva, anche la conferenza deve ammettere l’intervento dei privati, salvo previsioni normative di dato contrario che tuttavia non è dato riscontrare; in secondo luogo, la partecipazione sarebbe coerente con il principio di semplificazione e di contestualità, atteso che in questo modo l’amministrazione non si vedrebbe costretta ad acquisire “fuori conferenza”, a mente dell’articolo 10 della legge sul procedimento amministrativo (con inevitabile appesantimento della procedura), le posizioni assunte dai privati direttamente coinvolti. L’omogeneità del “linguaggio” costituisce infatti condizione indispensabile affinché le parti possano confrontarsi efficacemente seppur con ruoli differenti ed infungibili; poi, come efficacemente rilevato “l’effettività delle istanze dialogiche di partecipazione trova massima attuazione, con riferimento la procedimento mediante coerenza, nell’audizione dell’interessato, attraverso la quale si esalta la qualità dell’intervento del privato, che viene messo in condizione di interagire con il potere pubblico in modo pieno, non limitato all’apporto cartaceo. A ben vedere, infatti, tra gli strumenti necessari a rendere effettivo il contraddittorio amministrativo non può non annoverarsi l’intervento orale dell’interessato, specie nell’ipotesi in cui il procedimento trovi attuazione tramite lo strumento della conferenza di servizi, la cui operatività è essenzialmente fondata sulla discussione orale del problema amministrativo. In fine, argomentando a contrario, la circostanza che in alcuni casi il legislatore, trattandosi di materia di pianificazione e quindi esclusa dagli istituti partecipativi ai sensi dell’articolo 13 della legge n. 241 del 1990, ha dovuto prevedere espressamente (e quindi in deroga al predetto criterio di esclusione) la presenza del privato nell’ambito della conferenza di servizi: di qui la conseguenza che, non vertendo la conferenza ordinaria si piani di pianificazione, non sarebbe stato necessario prevedere espressamente detta partecipazione, desumendosi implicitamente essa da una lettura coordinata e sistematica della legge fondamentale del procedimento63. Nel complesso, la posizione della giurisprudenza amministrativa è ancora timida su una apertura di questo genere

63 _{M. A. SANDULLI (a cura di), Trattato sui contratti pubblici. Vol. 2: L'organizzazione. La}

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come dimostrano le pronunce n. 8080 del 2003 della sezione V64 e n. 3684 del 200365. Ma le posizioni di dottrina e giurisprudenza non sembrano poi così inconciliabile perché l’unica cosa che emerge dalle pronunce dei giudici amministrativi è il mancato obbligo generalizzato da parte della pubblica amministrazione di convocare il privato di sua iniziativa. Ciò non esclude che l’amministrazione abbia il dovere di permettere la partecipazione del privato se è quest’ultimo a chiederlo.

Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall’articolo 14-bis o con modalità diverse, definite dall’amministrazione procedente, ha dunque, sostanzialmente, forma libera. Dubbi si erano posti in dottrina in ordine alla facoltatività od obbligatorietà dell’indizione della conferenza di servizi istruttoria. Infatti, in un primo momento, essendo presente nell’originario articolo 14 della legge sul procedimento amministrativo l’inciso “indice di regola”, si propese per la tesi dell’obbligatorietà. Successivamente sull’argomento intervenne il Consiglio di Stato, che optò, invece, per la tesi opposta. Sostenne infatti che, nell’ipotesi in cui non risultava obbligatoria l’indizione della conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14, comma 2, ossia nell’ambito di un procedimento amministrativo in cui devono intervenire atti e provvedimenti da parte di altre amministrazioni pubbliche, il ricorso alla conferenza di servizi, per l’appunto istruttoria, restava pur sempre una facoltà dell’amministrazione66

. Il problema viene poi definitivamente risolto con il D. lgs. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito dalla L. 122/2010) che, modificando il disposto dell’articolo 14, sostituisce l’inciso “indice di regola” con la locuzione “può indire” sancendo così definitivamente la facoltatività dell’indizione della conferenza di servizi istruttoria. In tal modo, viene definitivamente rimessa alla discrezionalità della pubblica amministrazione la decisione di convocare la conferenza di servizi istruttoria qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo. Si può dunque notare che questa tipologia di

64 _{Tale pronuncia indirettamente nega la partecipazione dei privati all’interno della conferenza di} servizi.

65 _{Tale decisione sostiene che l’amministrazione procedente non ha alcun obbligo di invitare alla} conferenza di servizi, che costituisce una riunione di pubbliche amministrazioni, il privato interessato.

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conferenza contiene i tre tratti caratteristici del modello originario: la facoltatività, che mira alla semplificazione e snellimento del procedimento amministrativo in ossequio al principio di buon andamento della pubblica amministrazione; il coordinamento degli interessi, che rimane lo scopo ultimo della conferenza, comunque non pregiudicando il diritto dell’amministrazione procedente a decidere il contenuto finale del provvedimento; la sua appartenenza alla fase istruttoria, che contribuisce allo scopo del coordinemento. In ultima analisi possiamo, però, evidenziare la scarsa rilevanza di questa tipologia di conferenza, perché essa non è un mezzo di manifestazione e acquisizione del consenso, ma un mezzo di preparazione del consenso67. In altre parole essa dovrebbe servire per “precisare” l’oggetto da sottoporre ai soggetti coinvolti in quella conferenza destinata a sfociare nella vera e propria decisione. Tale precisazione può avvenire in modo più o meno vincolante a seconda dell’intento delle amministrazioni coinvolte68.

Seconda e principale ipotesi di conferenza di servizi è quella decisoria. L’istituto in questione si prefigge il fine di velocizzare e semplificare l’attività amministrativa, mediante una concentrazione in un unico contesto dei procedimenti e delle competenze decisionali di una pluralità di amministrazioni il cui assenso è necessario ai fini dell’adozione di un determinato provvedimento (decisione pluristrutturata)69. Si tratta, appunto, di una decisione pluristrutturata, in quanto il provvedimento finale concordato sulla base degli assensi espressi in conferenza sostituisce le determinazioni delle amministrazioni partecipanti. Inizialmente l’indizione della conferenza decisoria rivestiva carattere non obbligatorio (“… la conferenza di servizi può essere indetta”), con la conseguenza

67 _{Cons. Stato, sez. VI, sent. 14 aprile 2004, n. 2140.}

68 _{Cons. Stato, sez. IV, sent. 22 febbraio 2013, n. 1097. Palazzo Spada ha peraltro escluso che il} verbale conclusivo di una conferenza istruttoria potesse avere autonoma lesività. Sembra preferibile interpretare tale tipologia nel senso che la conferenza istruttoria deve essere indetta tutte le volte che l’amministrazione procedente non sa, prima di indire la conferenza decisoria, se vi è un orientamento idoneo alla conclusione positiva o se devono essere assunte le necessarie informazioni ed acquisizioni preventive.

69 _{F. CARINGELLA- M. SANTINI, Il nuovo volto della conferenza di servizi, in Le nuove regole}

dell’azione amministrativa dopo le leggi n. 15/2005 e 80/2005, CARINGELLA F., DE CAROLIS

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che la valutazione di opportunità da parte dell’amministrazione procedente risultava difficilmente sindacabile. Tale aspetto verrà modificato dalla legge 340/2000 che introduce l’obbligatorietà della conferenza di servizi decisoria, modificando il comma 2 dell’art. 14 che dispone che: “la conferenza di servizi è sempre indetta quando l'amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell'amministrazione competente, della relativa richiesta”. Dunque l’articolo 14, comma 270 stabilisce che la conferenza decisoria è invece sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni e servizi pubblici. La conferenza di servizi decisoria, inoltre, è convocata, anche su richiesta dell’interessato, da una delle amministrazioni competenti, quando l’attività del privato è subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni pubbliche. Di fronte alla richiesta del privato l’amministrazione adita non può rimanere inerte e, poiché la norma sembra ribadire il carattere obbligatorio della conferenza anche in tal caso, sembra potersi prefigurare la possibilità per il privato di adire il giudice amministrativo71,

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Art. 14, c. 2 lg. 241/1990: “La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l'attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell'interessato, da una delle amministrazioni procedenti”.

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Il riferimento è al rimedio ex art. 117 c.p.a. Rimedi avverso il silenzio dell’amministrazione: 1. Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine di cui all'articolo 31, comma 2. 2. Il ricorso è deciso con sentenza in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.

3. Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o successivamente su istanza della parte interessata.

4. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all'esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario.

5. Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso, o un atto connesso con l'oggetto della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l'intero giudizio prosegue con tale rito.

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affinché ordini alla pubblica amministrazione di indire la conferenza da lui richiesta, che è però, conviene sottolinearlo, cosa ben diversa dal riconoscere e accogliere l’istanza del privato. È inoltre scontato che il privato, nell’avanzare la propria richiesta, debba individuare i soggetti competenti, tra i quali scegliere quello che dovrebbe convocare la conferenza in posizione “attiva” e non “consultiva”.

Rispetto alla previgente disciplina scompare la previsione del termine di trenta giorni entro i quali l’amministrazione competente a rilasciare gli atti di assenso doveva rispondere alla richiesta dell’amministrazione procedente. La mancata risposta nel termine imponeva l’indizione della conferenza di servizi decisoria, ai sensi del vecchio articolo 14, comma 2. Quanto alla distinzione tra l’ipotesi in cui la conferenza di servizi decisoria è indetta dall’amministrazione procedente e quella in cui essa è convocata da una delle amministrazioni competenti, con la seconda il legislatore ha voluto indicare il caso in cui l’attività del privato è subordinata a distinti provvedimenti abilitativi e non a semplici atti di assenso prodromici all’adozione di un unico provvedimento. Inoltre la riforma sancisce che la nuova forma di svolgimento della conferenza decisoria prevede l’attuazione della conferenza semplificata: in questo modo la conferenza di servizi si dematerializza, si svolge in modalità telematica e asincrona, senza una riunione collegiale, dal momento che l’amministrazione procedente deve acquisire le diverse posizioni a distanza e in tempi differenziati. Lo scambio documentale e informativo può avvenire anche tramite messaggio di posta elettronica ordinaria. Le comunicazioni avvengono secondo le modalità previste dal d.lgs. n. 82 del 2005, Codice dell’amministrazione digitale, art. 47, l’utilizzo della posta elettronica è valido ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza72. Per quanto riguarda i termini anche l’articolo 14-bis è

6. Se l'azione di risarcimento del danno ai sensi dell'articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria.

6-bis. Le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 6, si applicano anche ai giudizi di impugnazione. 72 _{La conferenza semplificata si svolge in forma asincrona, ovvero senza riunione in un medesimo} luogo e giorno dei partecipanti alla conferenza, ciascuno dei quali esprime nella propria sede i relativi atti di assenso/dissenso per quanto di sua competenza, comunicandoli telematicamente secondo le modalità previste dall’art. 47 del CAD (quando non è disponibile una piattaforma telematica o la firma digitale è possibile usare la PEC dell’amministrazione o un messaggio di posta elettronica ordinaria con in allegato la scansione dell’istanza protocollata e la relativa

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stato riformato e prevede che l’indizione della conferenza avvenga entro cinque giorni, e non più quindici (come era previsto originariamente dalla L. 241/1990) o trenta (termine utile nei casi di maggiore complessità ed introdotto dalla L. 340/2000), dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. Infatti uno degli scopi a cui la riforma mira, è proprio quello di concentrazione dell’attività amministrativa e conseguente riduzione dei tempi del procedimento. Dunque è previsto un termine di quindici giorni per la richiesta di integrazioni documentali e chiarimenti, di quarantacinque giorni per le determinazioni delle singole amministrazioni coinvolte e di cinque giorni per l’adozione della determinazione motivata di conclusione della conferenza da parte dell’amministrazione procedente. Il termine si eleva nel caso si tratti di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili: ambientali, paesaggistico-territoriali, culturali, mirati alla tutela della salute del cittadino, in questi casi, dove non è diversamente stabilito, il termine è fissato a novanta giorni invece che quarantacinque. Tutti i termini a cui si è fatto riferimento sono espressamente definiti dalla legge come perentori. Le determinazioni delle amministrazioni coinvolte riguardo all’oggetto della conferenza devono essere espresse in termini di assenso o di dissenso. In questo ultimo caso, l’amministrazione deve indicare, se possibile, in modo chiaro e analitico le prescrizioni o condizioni necessarie ai termini dell’assenso, specificando se siano relative “a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico”. Scaduti i termini l’amministrazione procedente adotta il provvedimento che sarà una determinazione positiva qualora l’amministrazione procedente abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato (anche implicito) ovvero qualora ritenga che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni ai fini dell’assenso

documentazione; se si usa la posta elettronica ordinaria è consigliato richiedere secondo le medesime modalità conferma scritta dell’avvenuta ricezione). Essa non costituisce un nuovo tipo di conferenza di servizi ma soltanto una forma (che d’ora in avanti si ritiene sarà quella di regola