3. La disciplina
3.5 Considerazioni su costi ed efficacia del sistema dei CIE
Vari soggetti che si sono occupati del costo economico dell’intero sistema dei CIE hanno la- mentato una carenza di trasparenza e difficoltà nel reperimento dei dati dalle fonti istituzionali (segnatamente, il rendiconto generale dello Stato e il bilancio del Ministero dell’Interno); a ciò si somma il fatto che i fondi specificamente destinati ai CIE sono sovente conteggiati uni- tamente a quelli destinati a tutto il sistema dei centri per stranieri immigrati (CDA, CPSA, CARA) senza possibilità di scorporarli38. La Corte dei Conti, nella revisione contabile del
2004, ha rilevato l’impossibilità di valutare l’efficienza della pubblica amministrazione nel settore della gestione dei flussi migratori, a causa della mancanza di obiettivi sufficientemente specifici per poter essere valutati.
Complessivamente, nel periodo compreso dal 2005 al 2011 lo Stato ha speso più di un miliar- do di euro per le attività connesse all’attivazione, costruzione, acquisizione, adattamento degli immobili destinati a centri per stranieri, all’acquisto di attrezzature per gli stessi e alle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, con una media annuale di 143,8 milioni di euro e un progressivo incremento delle risorse (dai 73,7 milioni di euro del 2005 ai 158,6 milioni di
38 Sul tema del finanziamento di tutto il sistema di accoglienza dei migranti in Italia vedi GRAZIA NALETTO et al. (a cura di), Costi disumani. La spesa pubblica per il contrasto dell'immigrazione irregolare, Lunaria, 2012, citato anche in Commissione diritti umani Senato, Rapporto 2014, p. 34.
euro del 2011, in particolare a causa dell’incremento di arrivi dal Nordafrica durante il perio- do delle cosiddette “primavere arabe”)39; sono poi da conteggiare vari costi accessori, come le
retribuzioni degli agenti di pubblica sicurezza assegnati al presidio delle strutture e quelli di tutto il procedimento giudiziario di convalida (giudici di pace, avvocati difensori, interpreti). Sulla base dei dati disponibili sono state effettuate varie stime del costo economico complessi- vo del sistema dei CIE. La relazione tecnica di accompagnamento alla legge di conversione del decreto legge 151/2008 (convertito con modificazioni dalla legge 186/2008), recante “Mi- sure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità or- ganizzata e all’immigrazione clandestina” tra cui uno stanziamento di fondi per l’ampliamen- to dei posti disponibili nei CIE, stimò la necessità di un finanziamento di 78.000.000 € riparti- ti in tre anni per la realizzazione di 1.000 posti da realizzare ex novo, cui sommare un costo giornaliero medio di gestione pari a 55 € per “ospite” per un totale quindi di 20.075.000 € in media in un anno40; circa il costo del procedimento giudiziario, esso è stato stimato in 350 € a persona per quanto riguarda il patrocinio a spese dello Stato e il servizio di interpretariato, in 10 € per l’emissione di ogni provvedimento di convalida del trattenimento e in 20 € per ogni udienza davanti al giudice di pace41.
Non pochi problemi ha destato la decisione di abbassare notevolmente, a partire dal 2012, le cifre richieste dalle prefetture in sede di gara d’appalto per l’assegnazione della gestione delle strutture; in un sistema dove il parametro fondamentale (se non l’unico parametro) per la scel- ta del gestore è quello dell’offerta al massimo ribasso, l’imposizione di una base d’asta di 30 € al giorno a persona ha portato a significativi crolli delle cifre destinate alla gestione: il costo della gestione del CIE di Bologna passò nel luglio 2012 dai 69 € a persona del vecchio gestore ai 28 € del nuovo gestore, mentre nello stesso periodo quello del CIE di Modena passava da 75 a 29 € a persona, con l’offerta in assoluto più bassa raggiunta nel CIE di Crotone con 21,42 € a persona. Se da un lato ciò ha portato a risparmi di spesa per lo Stato, dall’altro tali signifi- cativi tagli delle risorse a disposizione si sono riflessi sui trattenuti stessi, privati di servizi es- senziali: la maggior parte degli enti gestori ha denunciato l’impossibilità di assicurare, con si- mili risorse, i servizi minimi indispensabili a meno di operare in perdita (nelle parole di un di- rettore di un CIE, “in queste condizioni rimane solo la gabbia”42), e ciò ha aggravato sempre
39 NALETTO, op. cit., pp. 45-46.
40 DI MARTINO et al., op. cit., pp. 65-67. 41 DI MARTINO et al., op. cit., p. 69. 42 MEDU, Arcipelago CIE, p. 153.
di più le condizioni di vita degli ospiti delle strutture nonché i rapporti tra i trattenuti stessi e il personale dell’ente gestore.
A fronte di questi costi economici, tutte le fonti sono concordi nel ritenere bassa l’efficienza dei CIE, ovvero il rapporto tra gli stranieri transitati per le strutture e quelli effettivamente rimpatriati al termine della procedura. Nel periodo compreso tra il 2008 e il 2012 (durante il quale, tra le altre cose, il termine massimo di trattenimento è passato da 60 giorni a 18 mesi) si è avuto un totale di 44.170 persone transitate nei CIE, di cui 19.766 sono state poi effettiva- mente espulse: in totale solo il 44,7% dei trattenuti, meno della metà quindi, è stato rimpatria- to dopo un periodo di detenzione in un CIE43. Il calcolo della percentuale degli stranieri effet- tivamente rimpatriati dopo un periodo di trattenimento in un CIE appare poi sconfortate se ef- fettuato non con riferimento al totale dei trattenuti ma con riferimento al totale degli irregolari presenti in un dato momento: nel 2010 è stata stimata la presenza sul territorio dello Stato di un totale di 544.000 stranieri irregolari, di cui solo 7.039 sono stati detenuti in CIE (l’1,2%) e 3.339 effettivamente rimpatriati (lo 0,6%)44. Né sembra che il dato italiano si discosti troppo dalla media degli altri paesi europei che si sono dotati di strutture simili, dove i tassi di rimpa- trio si attestato tra il 40 e il 60% dei trattenuti: la scarsa funzionalità dei centri nell’aumentare il numero delle espulsioni effettuate non è quindi una peculiarità italiana45. Secondo i dati più recenti disponibili, dal 1º gennaio al 15 settembre 2016 sono transitate complessivamente nei CIE 1.968 persone di cui 876 (ovvero il 44%) poi effettivamente rimpatriate, dato in forte calo rispetto al 2015, quando (nel periodo dal 1º gennaio al 20 dicembre 2015) i transitati per i centri erano stati 5.242 di cui 2.746 (il 52%) effettivamente rimpatriati, e al 2014, quando i rimpatriati erano stati 2.771 su 4.986 trattenuti (il 55%)46.
L’incremento della durata del trattenimento non ha avuto sostanzialmente alcun effetto sotto il profilo dei rimpatri effettivamente eseguiti: nel 2008 (vigente un termine massimo di 60 gior- ni) si sono avuti 4.320 rimpatri a fronte di 10.539 trattenuti (40,9% del totale), mentre nel 2012 (vigente il termine dei 18 mesi) si sono avuti 4.015 rimpatri a fronte di 7.944 persone trattenute (50,5%); l’aver esteso la durata del trattenimento ha in realtà peggiorato la perfor-
mance del sistema sotto il profilo delle espulsioni effettivamente eseguite (passate da 4.320 a
43 MAZZA, op. cit., p. 124.
44 DI MARTINO et. al., op. cit., p. 72. 45 MAZZA, op. cit., p. 126.
4.015), cosa dovuta al fatto che, stante l’invariata disponibilità di posti nelle strutture, gli ac- cresciuti tempi di permanenza dei singoli portano a una diminuzione del turn over e quindi del numero totale dei trattenuti47. Del resto il prolungamento dei tempi di trattenimento si rivela inutile nella pratica in quanto la possibilità di eseguire l’espulsione dipende, per una larga par- te, dalla cooperazione a ciò dello Stato di destinazione: fondamentalmente, risulta impossibile espellere uno straniero senza il concorso attivo delle autorità consolari dello Stato di apparte- nenza (soprattutto sotto i profili dell’identificazione delle persone e del rilascio dei documenti necessari all’espatrio), le quali possono essere restie a cooperare in ragione di considerazioni politiche (gli Stati di destinazione si dimostrano riluttanti a riammettere nei loro confini citta- dini macchiatisi di gravi delitti, soprattutto se legati al traffico di stupefacenti) o anche mera- mente pratiche (i tempi di trattenimento in CIE situati in aree periferiche, come quello di Go- rizia, risultano mediamente più alti in quanto le strutture sono molto lontane da ambasciate e uffici consolari, dai quali il relativo personale si muove solo occasionalmente). Il tasso di effi- cacia della procedura di rimpatrio varia quindi anche di molto in ragione della nazionalità del singolo, passando da un 83% nei confronti degli albanesi e da un 70% dei romeni a un 38% dei brasiliani e un 35% dei cinesi: di fatto, a opinione degli stessi operatori la possibilità di eseguire concretamente l’espulsione è reale solo nei primi tre-quattro mesi di detenzione, de- corsi i quali risulta quasi impossibile concludere la procedura con il rimpatrio dello stranie- ro48. In generale, solo la stipula di specifici accordi bilaterali di rimpatrio con i paesi di prove- nienza degli stranieri, l’instaurazione di una costante cooperazione con gli Stati di transito e di partenza e una concreta collaborazione prestata dalle rappresentanze diplomatiche estere con- sente di migliorare il tasso di efficacia delle espulsioni: “i centri si rivelano, pertanto, positiva- mente influenti sulla concreta opportunità di eseguire gli allontanamenti solo come strumento di controllo usati nei casi in cui l’espulsione è di per sé eseguibile, cioè quando le procedure e le condizioni caratterizzanti ogni singolo caso permettono di attuare concretamente il rimpa- trio”49.
47 MEDU, Arcipelago CIE, p. 161. 48 MEDU, Arcipelago CIE, p. 163. 49 MAZZA, op. cit., p. 128.