La durata del trattenimento

L’aspetto relativo alla durata massima del trattenimento dello straniero presso un CIE è stato ripetutamente modificato dalla legislazione successiva all’approvazione del TUI: l’andamento generale è stato quello di un continuo incremento del termine di durata massima del tratteni- mento nonché delle possibilità di proroga dello stesso, fino all’inversione di tendenza rappre- sentata dalla legge n. 161/2014 che ha per la prima volta ridotto invece che aumentato il limite massimo stabilito per la permanenza in un CIE.

Nella versione originaria dell’art. 14 comma 5 TUI, così come stabilita dalla legge “Turco- Napolitano”, la convalida del trattenimento comportava una permanenza in un CPTA della du- rata di 20 giorni, prorogabile di altri dieci giorni su richiesta del questore qualora fosse immi- nente “l'eliminazione dell'impedimento all'espulsione o al respingimento”. La legge “Bossi- Fini” innalzò il periodo di trattenimento conseguente la convalida del decreto questorile a 30 giorni, con una proroga di ulteriori 30 giorni disposta dal giudice su richiesta del questore qualora “l'accertamento dell'identità e della nazionalità, ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio” avesse presentato gravi difficoltà. La legge n. 94/2009 operò un’estesa modifi- ca: oltre a confermare la precedente disciplina della durata (30 giorni seguenti la convalida prorogabili di altri 30 nelle circostanze dette) si previde che il questore potesse richiedere al giudice due proroghe del trattenimento entrambe della durata di 60 giorni, la prima “in caso di mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo interessato o di ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi” e la seconda “qualora non

36 MEDU, Arcipelago CIE, pp. 160-161. 37 MAZZA, op. cit., p. 94.

sia possibile procedere all'espulsione in quanto, nonostante che sia stato compiuto ogni ragio- nevole sforzo, persistono le condizioni di cui al periodo precedente”. Per effetto delle proro- ghe successive, quindi, il periodo di trattenimento poteva raggiungere la durata massima di 180 giorni. La durata massima mai fissata per il trattenimento dello straniero fu raggiunta con le modifiche apportate al TUI dalla legge n. 129/2011: i 30 giorni stabiliti con la convalida del decreto questorile potevano essere prorogati di altri 30 giorni “qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio” presentasse “gravi difficoltà”; trascorso tale termine, il questore poteva richiedere al giudice due ulteriori e distinte proroghe del trattenimento, ciascuna di 60 giorni, qualora continuassero a permane- re le circostanze di cui al periodo precedente. I 180 giorni di trattenimento così stabiliti pote- vano poi essere ulteriormente prorogati su richiesta del questore per periodi non superiori, di volta in volta, a 60 giorni fino a un limite massimo di 12 mesi, qualora non fosse stato possi- bile procedere all’espulsione nonostante fosse stato compiuto “ogni ragionevole sforzo, a cau- sa della mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo interessato o di ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi”. Per effetto delle varie pro- roghe, quindi, il trattenimento poteva protrarsi fino a una durata massima di 18 mesi (un anno e mezzo).

La vigente disciplina della durata del trattenimento è stata fissata dalla legge n. 161/2014. L’art. 14 comma 5 TUI dispone che la convalida del decreto questorile comporta una perma- nenza in un CIE per un periodo di 30 giorni, prorogabili dal giudice su richiesta del questore di ulteriori 30 giorni “qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisi- zione di documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà”; trascorso inutilmente tale termine, il questore può chiedere al giudice una o più proroghe “qualora siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l’identificazione ovvero sia necessario al fine di organiz- zare le operazioni di rimpatrio”, fermo restando un limite massimo di permanenza in un CIE non superiore ai 90 giorni. Nel caso in cui lo straniero sia stato precedentemente detenuto in una struttura carceraria per un periodo pari a 90 giorni, egli potrà essere trattenuto in un CIE per un periodo massimo di 30 giorni. Il decreto “Minniti” ha poi previsto, in questo caso, la possibilità per il questore di richiedere al giudice di pace una proroga del trattenimento di 15 giorni “nei casi di particolare complessità delle procedure di identificazione e di organizzazio- ne del rimpatri” (art. 19 decreto legge 13/2017). In ogni caso, il questore può procedere con

l’espulsione anche prima che sia decorso il termine fissato con la convalida del decreto o con la/le proroga/e, dandone comunicazione al giudice senza ritardo.

Varie specificazioni a questa disciplina sono giunte da sentenze della Corte di Cassazione, in particolare sotto il profilo del procedimento tramite cui la proroga può essere disposta, que- stione su cui il TUI tace completamente: così, la sentenza n. 4544 del 24 febbraio 2010 ha im- posto una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 14 comma 5 stabilendo che la proroga del trattenimento, già disposto con decreto questorile convalidato, debba avvenire nel rispetto delle garanzie del contraddittorio (partecipazione necessaria del difensore, necessaria presen- za e audizione dell’interessato all’udienza) stabilite esplicitamente nel comma 4 con riguardo al procedimento di convalida, tenendo conto che un’opposta lettura della norma sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione. La sentenza n. 13767 dell’8 giugno 2010 ha poi precisato che il provvedimento giurisdizionale di proroga del trattenimento dello straniero presso un CIE deve essere assunto all’esito di un procedimento di natura camerale, caratteriz- zato dall’audizione dell’interessato e dalla partecipazione necessaria del difensore, disposto dal giudice di pace entro 48 ore dalla richiesta avanzata dal questore e comunque prima che sia scaduto il termine fissato a suo tempo con la convalida del decreto questorile.

I casi di trattenimento in un CIE regolati al di fuori dell’art. 14 TUI prevedono una diversa durata massima della misura. Così, il trattenimento dello straniero sottoposto a procedimento penale e in attesa del nulla osta all’espulsione, disposto dall’art. 13 comma 4 TUI, non può su- perare i sette giorni, termine oltre il quale il nulla osta richiesto al giudice si intende tacita- mente concesso, mentre il trattenimento dello straniero in attesa della convalida giudiziaria del provvedimento di espulsione, previsto all’art. 13 comma 5-bis TUI, non può ovviamente superare la durata massima dello stesso procedimento giudiziario di convalida, e quindi i quattro giorni. In materia di trattenimento del richiedente la protezione internazionale, l’art. 6 decreto legislativo n. 142/2015 stabilisce che il trattenimento o la sua proroga “non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame della domanda”, salvo che sussistano ulteriori motivi di trattenimento ai sensi dell’art. 14 TUI ma con la clausola che “eventuali ri- tardi nell’espletamento delle procedure amministrative preordinate all’esame della domanda, non imputabili al richiedente, non giustificano la proroga del trattenimento”. Il richiedente trattenuto, che abbia visto respingere la sua domanda di protezione internazionale ma abbia

avanzato ricorso giurisdizionale avverso questa decisione, rimane nel centro fino alla defini- zione del ricorso nonché per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere sul territorio nazio- nale in conseguenza della presentazione dello stesso: a tal fine, il questore deve richiedere al tribunale in composizione monocratica la proroga del trattenimento già in corso per periodi non superiori a 60 giorni, di volta in volta ulteriormente prorogabili. Il termine massimo di permanenza nel CIE, in ogni caso, non può superare complessivamente i 12 mesi di durata. Quando il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda di pro- tezione, i termini previsti dall’art. 14 TUI si sospendono e il questore trasmette gli atti al tri- bunale per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di ulteriori 60 giorni, per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda. Oltre che alla definizione del procedimento di concessione della protezione internazionale, il trattenimento cessa, anche prima dello scadere di eventuali proroghe, al venir meno delle circostanze che lo hanno giusti- ficato (pericolosità sociale o rischio di fuga dell’interessato) o se il richiedente trattenuto chie- de di essere rimpatriato nel paese di origine o di provenienza. Infine, a differenza dell’art. 14 TUI, il decreto legislativo n. 142/2015 stabilisce espressamente che il procedimento giudizia- rio per la proroga del trattenimento segue le medesime modalità del procedimento di convali- da del decreto questorile.

Come detto, è il questore che può richiedere la proroga del trattenimento già convalidato, trat- tenimento che può cessare anticipatamente solo al venir meno delle circostanze che lo legitti- mano (ovvero gli impedimenti fattuali o amministrativi all’avvio della procedura di espulsio- ne mediante accompagnamento alla frontiera); nella normativa del TUI non è quindi prevista alcuna ipotesi di riesame giudiziario del trattenimento (al di fuori dei citati casi di proroga), sia essa richiesta dallo stesso trattenuto o disposta d’ufficio dal giudice di pace. Il decreto le- gislativo n. 142/2015 prevede espressamente che il trattenimento è mantenuto soltanto finché sussistono i motivi che lo legittimano, ma pur lasciando presupporre che ciò possa comportare un riesame periodico di questi motivi per verificare la loro attuale sussistenza il testo normati- vo non disciplina alcuna procedura di riesame giudiziario della misura che non sia la proroga richiesta dal questore.

Decorso inutilmente il tempo concesso con le varie proroghe senza che sia stato possibile ri- muovere gli impedimenti all’esecuzione dell’espulsione mediante accompagnamento alla

frontiera, lo straniero trattenuto è liberato e nei suoi confronti è disposto, in base all’art. 14 comma 5-bis TUI, l’ordine del questore di lasciare il territorio dello Stato entro sette giorni (stante la continua validità del provvedimento di espulsione posto a monte del procedimento, il quale non perde di efficacia alla cessazione dei termini di trattenimento). Non esistendo spe- cifiche disposizioni di legge in merito né la previsione di un tetto massimo di trattenimenti cu- mulabili in esecuzione di un medesimo provvedimento di espulsione (come avviene invece per l’istituto della custodia cautelare in carcere), questa procedura può, almeno a un livello teorico, portare all’instaurazione di un circolo infinito quanto vizioso: lo straniero che violi, senza giustificato motivo, l’ordine del questore, oltre a incorrere in una fattispecie di reato è a sua volta oggetto di un nuovo provvedimento di espulsione del prefetto che, se non eseguibile immediatamente, comporta un nuovo trattenimento in un CIE, il quale può anche esaurirsi senza che sia stato possibile dar seguito all’espulsione con conseguente emissione di un nuovo ordine del questore e ripetizione dall’inizio del circolo.