Accertamento della sanzione amministrativa Premessa
3.2 Contestazione e notificazioni
Nell’ambito dell’art. 14 “contestare” significa comunicare formalmente al trasgressore l’accertamento rispetto ad una violazione amministrativa e quindi la diretta comunicazione dell’addebito al trasgressore, comunicazione non solo orale, ma contestualmente formalizzata in un atto scritto, quale il verbale di accertata violazione e nella offerta dello stesso al trasgressore. La contestazione circoscrive, quindi l’oggetto del procedimento amministrativo sanzionatorio, con effetto preclusivo rispetto ad altre violazioni eventualmente, pure accertate nel corso dell’attività di controllo, ma non contestate agli interessati nei termini di legge.
La contestazione orale dell’abbebito con contestuale verbalizzazione, quando possibile, deve essere fatta immediatamente sia nei confronti del trasgressore che nei confronti dell’obbligato in solido, come abbiamo visto poc’anzi (art. 14 l. n. 689/1981). Se non è avvenuta la contestazione immediata, il verbale deve essere notificato agli interessati, ovvero al trasgressore e all’obbligato in solido. La contestazione costituisce una condizione di procedimento ed estende la sua validità all’intero procedimento; essa può essere sostituita dalla notificazione che assume il significato di contestazione successiva, entro i termini perentori previsti. L’art. 14 stabilisce la regola di alternatività fra le modalità di contestazione della contravvenzione amministrativa per cui, la mancata contestazione immediata della sanzione, non costituisce causa di estinzione dell’obbligazione di pagamento della sanzione amministrativa e non invalida perciò la pretesa punitiva dell’autorità, purché si sia comunque proceduto nel termine prescritto alla notificazione del verbale di accertamento della violazione.
Infatti, altro istituto importante in tema di accertamento della sanzione amministrativa è la notificazione. Per “notificazione” si intende, non la mera comunicazione di un atto, ma una comunicazione formale avente certe caratteristiche, con una ricezione certa da parte del destinatario. La notificazione garantisce una conoscenza “legale” dell’atto, una conoscenza giuridicamente valida.
Deve contenere le indicazioni sufficienti ad assicurare la tempestiva difesa dell’interessato; quindi, mentre per l’illecito avente carattere istantaneo che si consuma e si esaurisce in un solo atto, è necessario e sufficiente che la condotta giuridica sia descritta e collocata nel particolare momento in cui è stata compiuta ed ha prodotto gli effetti pregiudizievoli; il regime è diverso quando la trasgressione continua nel tempo, poiché, in questo caso, l’illecito assume natura permanente ed è caratterizzato per un peculiare contenuto del precetto, che, da un lato vieterà una determinata condotta e dall’altra comanderà la rimozione dello stato antigiuridico prodotto dalla violazione del primo comando. La giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che il dies a quo decorre dalla piena conoscenza dell’illecito, tale da giustificare la redazione del rapporto di cui al successivo art. 17 l. n. 689/1981.76
La notifica deve avvenire nel rispetto dei termini e delle modalità indicati dalla legge. Qualora non sia avvenuta la contestazione immediata in base all’art. 14 comma 2 l. n. 689/1981, il verbale di accertamento di infrazione deve essere notificato al trasgressore e obbligato in solido entro 90 giorni per i residenti in Italia. Il termine è di 360 giorni, se gli interessati risiedono all’estero. In entrambi i casi i termini sono perentori, pertanto inderogabili e non prorogabili. Il mancato rispetto di questi termini ha come conseguenza l’estinzione dell’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione nei confronti del soggetto per il quale la notificazione non è avvenuta o è avvenuta in ritardo. L’estinzione opera di diritto.
Il conteggio per i termini di notificazione dei verbali, va effettuato dalla data di accertamento e nel rispetto dell’art. 155 del c.p.c.; ovvero essendo un computo di giorni, si esclude dal computo il giorno iniziale e se il giorno di scadenza è festivo, la scadenza è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo. Sulla data di partenza del conteggio dei giorni per la notificazione del verbale, non può invece influire l’inerzia della Pubblica Amministrazione nella ricerca della generalità dei destinatari. La notificazione deve essere fatta da certi soggetti e rispettare certe modalità. I soggetti che possono procedere alla notificazione del verbale di accertamento sono:
a. il funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione;
b. il messo comunale (incaricato di provvedere alla notificazione ed alla pubblicazione, mediante affissione nell’albo pretorio, degli atti dell'amministrazione di appartenenza. Il messo comunale può inoltre notificare gli atti di altre Pubbliche Amministrazioni che ne facciano richiesta all'amministrazione cui appartiene); La notificazione avviene con le modalità previste dal codice di procedura civile (art. 137 ss.) oppure a mezzo di posta secondo le modalità previste dalla l. n. 890/1982 (le c.d. notifiche in busta verde). Le modalità per procedere alla notificazione sono state parzialmente modificate dal codice in materia di protezione dei dati personali (approvato con il D.Lgs n. 196/2003, modifiche effettuate per esigenze di tutela della privacy). Queste modifiche sono volte ad evitare che la consegna di un atto a un soggetto abilitato diverso dal destinatario determini la conoscenza dell’atto da parte del ricevente. Da qui la necessità che la notifica a mano, fatta a un soggetto diverso dal destinatario venga effettuata in busta chiusa e sigillata, e che quella a mezzo di posta venga effettuata con busta non recante segni o indicazioni dalle quali possa desumersi il contenuto dell’atto.
Alla notificazione dell’atto deve corrispondere una relata o relazione di notifica. Questa raffigura la prima fase del procedimento di notificazione, il quale rappresenta un atto indispensabile per la validità della notificazione. La relata di notifica redatta con le prescritte formalità del funzionario della camera di commercio, è un atto pubblico che fa fede fino a querela di falso in merito a quanto dichiarato dal funzionario autore della stessa. La relazione di notifica è un atto formale inserita a calce all’atto o sul retro, sia sull’originale che sulla copia sottoscritta dal pubblico ufficiale che la esegue e dal destinatario dell’atto, attestante: 1) in quale data l’atto è stato consegnato; 2) a chi l’atto è stato consegnato; 3) la modalità eseguita per la consegna. La notificazione alle persone fisiche viene effettuata seguendo un ordine preciso che ha carattere obbligatorio e non facoltativo o alternativo; generalmente il luogo presso il quale effettuare la notifica è la residenza del destinatario. Se questa è ignota, viene eseguita presso la dimora e se anche la dimora è ignota viene eseguita presso il domicilio. Pertanto, anche se si conosce il domicilio di una persona come ad esempio indirizzo del punto vendita dove questi lavora come risultante dal registro delle imprese, occorre comunque prima ricercare la residenza per notificarlo presso la medesima e solo nell’eventualità che la
residenza fosse ignota ovvero che fosse nella medesima irreperibile, è possibile notificarlo presso il negozio, ossia presso il domicilio conosciuto. Le modalità di consegna potranno essere, quindi: 1) in mani proprie del destinatario; 2) in mani di un terzo legittimato a cui l’atto viene consegnato in una busta chiusa e sigillata.77 Se la notificazione avviene a mezzo di posta, la relazione di notifica attesta che l’atto è stato spedito in una certa data mediante lettera raccomandata da un certo ufficio postale e notificato alla data risultante dall’avviso di ricevimento. A tal fine vengono usate specifiche buste e avvisi di ricevimento, così come richiesto dalla l. n. 890/1982. (segue) La contestazione delle violazioni al Codice della Strada Quanto è stato fin qui detto vale per le violazioni generali, ma non per quelle che rappresentano violazioni al Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile n. 285/1992), prevedendosi una disciplina diversa. Quando la violazione ha ad oggetto una specifica disposizione del Codice della Strada, la contestazione da parte dell’agente preposto, che ne redige apposito verbale, avviene in seguito all’accertamento della condotta illecita posta in essere dal trasgressore. Il verbale di contestazione, in particolare, può essere consegnato in copia nelle mani del trasgressore e dell’eventuale coobbligato solidale, se identificati e presenti nel momento in cui si è consumato l’illecito (c.d. contestazione immediata), o notificato loro successivamente entro 90 giorni dall’avvenuto accertamento (360 giorni se residente all’estero), pena l’estinzione del procedimento (c.d. contestazione differita). Il relativo verbale di accertamento costituisce già titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo edittale della sanzione irrogata, fatta salva l’ipotesi in cui si sia già provveduto al pagamento in misura ridotta della sanzione o qualora si proporrà il ricorso amministrativo, ciò in deroga alla normativa generale di cui alla legge n. 689/1981, laddove questa prevede che il titolo esecutivo si formerà solo a seguito di adozione di apposita ordinanza‐ingiunzione da parte dell’autorità amministrativa competente.
Il ricorso amministrativo va proposto al Prefetto del luogo della commessa violazione nel termine di sessanta giorni dalla contestazione o dalla notificazione del verbale di accertamento. Con esso il ricorrente è ammesso a chiedere l’archiviazione degli atti, la modifica in melius della sanzione applicata, o anche la rateizzazione della stessa
(quest’ultima “domanda” può avvenire in via principale oltreché in via subordinata, qualora il ricorso non venisse accolto). Entro sessanta giorni dal ricevimento del ricorso, sarà cura dell’ufficio o comando presso cui presta servizio il soggetto che ha accertato la violazione trasmettere al Prefetto gli atti inerenti alla violazione e il suo accertamento, con l’allegazione della prova attestante la regolare contestazione o notificazione della stessa.
Alternativo al rimedio amministrativo appena esposto è la soluzione giurisdizionale consistente nel ricorso all’organo giurisdizionale competente (in materia di opposizione a sanzioni amministrative per violazioni del Codice della strada la competenza funzionale è di norma attribuita al Giudice di Pace, fatte salve alcune eccezioni in cui è prevista la competenza del Tribunale mentre ai fini della competenza territoriale rileva anche qui il luogo della commissione dell’illecito) rispetto al quale il trasgressore può proporre nel termine di 30 giorni dalla data della contestazione della violazione o da quella della notificazione del provvedimento con cui viene irrogata la sanzione. L’alternatività, così come indicata dall’articolo 204 bis del Codice della Strada tra i due rimedi preclude, il ricorso all’uno nelle more della definizione dell’altro, pena l’inammissibilità.
Il principio della contestazione immediata è espresso anche dall’art. 200 del Codice della Strada, stabilendo che, il verbale di contestazione debba includere le dichiarazioni rese dagli interessati, la sommaria descrizione del fatto accertato, gli elementi essenziali per l’identificazione del trasgressore e la targa del veicolo con cui è stata commessa la violazione rimandando al regolamento di esecuzione, il contenuto più dettagliato dello stesso. Ogni qualvolta la violazione non possa essere immediatamente contestata, l’art. 201 del Codice della Strada, dispone che ne siano esplicitati i motivi a verbale. In ogni caso il verbale di accertamento, quale atto amministrativo, deve possedere, a pena di nullità, i requisiti formali e sostanziali previsti dalla legge: 1) l'indicazione dell'autorità che lo ha emesso; 2) la data e il luogo della commessa violazione; 3) gli elementi essenziali per l'identificazione del trasgressore;
4) gli elementi essenziali per l'identificazione della cosa utilizzata per la violazione (nel Codice della Strada: la targa del veicolo);
5) esposizione dei fatti e l'indicazione della norma violata; 6) inserimento delle dichiarazioni del presunto trasgressore;
7) l'indicazione della possibilità del pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta;
8) le sommarie istruzioni circa la possibilità del ricorso con l'indicazione dell'autorità competente a riceverlo;
9) la sottoscrizione.
Tali requisiti sono ritenuti indispensabili al fine di consentire il corretto esercizio del diritto di difesa del presunto contravventore e la loro mancanza è ritenuta causa di nullità del processo verbale.
Peculiare è l’art. 192 comma 3 C.d.S., il quale stabilisce che, le ispezioni del veicolo possono essere fatte solo al fine di verificare l’osservanza delle norme relative alle caratteristiche e all’equipaggiamento del veicolo medesimo. Ciò significa che al di fuori di questi limiti, all’organo accertatore non è consentito esigere l’apertura di un veicolo per esaminare l’interno e le cose che vi si trovano, poiché il veicolo è considerato come un’estensione dell’abitazione, un luogo privato dal quale l’interessato può escludere gli estranei. È consentito ispezionare il veicolo nel suo aspetto esterno per valutarne la conformità delle norme, per valutare lo stato di efficienza delle parti, per osservare eventuali danni riportati a seguito di un sinistro. È consentito ispezionare il veicolo nel suo funzionamento come ad esempio: la rumorosità, i dispositivi di illuminazione, i gas di scarico.
In tema di violazioni al Codice della Strada, il verbale di contestazione deve specificare, a pena di nullità, gli elementi indispensabili a garantire la completezza della contestazione e ad assicurare l'esercizio del diritto di difesa, mentre i vizi formali rilevano solo in quanto siano ostativi all'espletamento della tutela difensiva e cioè impediscano illegittimamente al cittadino di opporre alla Pubblica Amministrazione procedente le ragioni giustificative del comportamento contestatogli, la propria estraneità al fatto o l'insussistenza dello stesso.78
Dall’interpretazione sistematica del Codice della Strada, si desume come la contestazione immediata rivesta un ruolo essenziale in funzione di legittimo svolgimento del procedimento sanzionatorio, dovendo la stessa non poter essere emessa ove vi sia possibile, costituendo in caso contrario, violazione di legge. Tuttavia sono previste deroghe ed eccezioni previste dall’art. 201 del Codice della Strada e a titolo esemplificativo ne indichiamo alcune, che possono essere: 1) impossibilità di raggiungere un veicolo lanciato ad eccessiva velocità; 2) accertamento di una violazione da parte di un funzionario o di un agente a bordo di un mezzo di trasporto pubblico; 3) attraversamento di un incrocio con il semaforo indicante la luce rossa; 4) sorpasso in curva. Le ragioni dell’impossibilità della contestazione immediata con riferimento alle modalità di espletamento del servizio di polizia municipale, risultano scelte incensurabili dell’ente, tese a contenere le condotte di guida pericolose degli utenti della strada, fermo restando gli altri casi in cui materialmente, come abbiamo visto, risulta irrealizzabile la contestazione istantanea, da indicare a verbale, circostanza che lo rende immediatamente valido senza alcuna possibilità di sindacato da parte dell’autorità giudiziaria. Tra i motivi per i quali non risulta possibile procedere con la contestazione immediata rientra a pieno titolo anche quella relativa alla non interruzione del servizio, dovuta alla rilevazione di un incidente.79Anche la Corte di Cassazione si è espressa sull’argomento, affermando che
l’elenco delle ipotesi di eccezioni “non ha carattere tassativo ma esemplificativo”, sicché ben possono ricorrere casi ulteriori, in cui una tale impossibilità sia ugualmente ravvisabile purché, la circostanza impeditiva addotta risulti dal verbale di accertamento ed abbia una sua intrinseca logica.80
Il processo verbale è atto pubblico e, quindi, anche in questo caso, essendo redatto dal pubblico ufficiale, gli è attribuita pubblica fede. Il contenuto del verbale di accertamento di infrazione ha efficacia probatoria privilegiata e la contestazione della realtà degli accadimenti e dell'effettivo svolgimento dei fatti non è ammessa nel giudizio di opposizione al pagamento della sanzione amministrativa, essendo necessario un
79 Questi sono i principi di diritto resi nell’ordinanza n. 1803 della Corte di Cassazione, depositata in data 9
Luglio 2018.
autonomo giudizio di querela di falso.81 Al contrario, non può essere attribuita fede
privilegiata alle dichiarazioni di fatti che si attestano non essere avvenuti sotto la diretta percezione degli agenti, ma desunti da accertamenti tecnici, come avviene ad esempio, nella ricostruzione di incidenti stradali o da valutazioni di congruità in ordine alla condotta di guida del presunto trasgressore.