Le sanzioni amministrative: disciplina, caratteristiche e uno sguardo all'illecito urbanistico

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(1)UNIVERSITÀ DI PISA Dipartimento di Giurisprudenza Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza . Tesi di Laurea . . LE SANZIONI AMMINISTRATIVE: DISCIPLINA, CARATTERISTICHE E UNO SGUARDO ALL’ILLECITO URBANISTICO                  Il Candidato                                                     Il Relatore       Fiorini Chiara                       Prof.  Fioritto Alfredo A.A. 2019/ 2020 .

(2) . “Il valore d’una sanzione dipende dalla sua efficacia. Essa è efficace solo in quanto produce il pentimento e la conversione e fa nascere il desiderio di far meglio” Jean Viollet in Breve trattato dell’educazione. .

(3) . INDICE Introduzione ……………………………………………………………………………………………………………..    6 CAPITOLO 1 La disciplina delle sanzioni amministrative Premessa ………………………………………………………………………………………………………………………  11 1. La nozione di illecito amministrativo e sanzione amministrativa ………………………………..   13 2. Principi applicabili alle sanzioni amministrative ………………………………………………………….  22 2.1 Principio di legalità ……………………………………………………………………………………….  24 2.2 Principio della capacità di intendere e di volere ……………………………………………    27 2.3 Principio della responsabilità per dolo o colpa ……………………………………………..   28 2.4 Principio di esclusione della responsabilità per l’esistenza   di una causa di esclusione………………………………………………………………………………….    29 2.5 Principio del concorso di persone nell’illecito amministrativo ……………………….  32 2.6 Principio di solidarietà ………………………………………………………………………………….  34 2.7 Principio della personalità dell’obbligazione ………………………………………………...  37 2.8 Principio della continuazione ……………………………………………………………………….   38 2.9 Principio di specialità ……………………………………………………………………………………. 40 3. Classificazione delle sanzioni amministrative …………………………………………………………….. 42 . CAPITOLO 2 L’accertamento della sanzione amministrativa Premessa ………………………………………………………………………………………………………………………  51 1. Soggetti legittimati ………………………………………………………………………………………………….  53 2. I criteri di applicazione della sanzione ………………………………………………………………………  56 3. Procedimento sanzionatorio ……………………………………………………………………………………  58 3.1 Fase di accertamento …………………………………………………………………………….   59 . .

(4) . 3.2 Contestazione e notificazione …………………………………………………………………  63 (segue) Contestazione alle violazioni del Codice della Strada ……………………….   66 3.3 Accertamento mediante analisi di campione ………………………………………….   70 3.4 Pagamento in misura ridotta e rapporto ………………………………………………...  72 3.5 Ordinanza di archiviazione e Ordinanza di ingiunzione ……………………………   79 3.6 Giudizio di opposizione …………………………………………………………………………..  86 3.7 Esecuzione forzata e la prescrizione ……………………………………………………….   97 (segue) Opposizioni alle violazioni del Codice della Strada ……………………………   99 . CAPITOLO 3 Le sanzioni urbanistiche Premessa ……………………………………………………………………………………………………………………  102 1. Urbanistica‐profili generali ……………………………………………………………………………………   104 2. Attività di vigilanza ………………………………………………………………………………………………… 107 2.1 Soggetti preposti all’attività di vigilanza ………………………………………………..  109 2.2 Regime sanzionatorio degli abusi edilizi …………………………………………….....  115   (segue) La clausola di salvezza delle sanzioni amministrative ………………………  124 3. Procedimento sanzionatorio …………………………………………………………………………………. 125 3.1 La sanatoria ex art. 36 DPR 380/2001           e il rapporto con l’art. 131 bis c.p. ………………………………………………………..  136 3.2 Condono edilizio …………………………………………………………………………………… 140 3.3 Particolari tipologie di provvedimenti sanzionatori ……………………………….  143 3.3.1 Ordinanze di demolizione per opere su aree inedificabili a           destinazione pubblica, sottoposte a tutela …………………………….  143 3.3.2 Lottizzazione abusive …………………………………………………………….   145 4. Soggetti responsabili degli abusi edilizi …………………………………………………………………    151 4.1 Direttore dei lavori ……………………………………………………………………………….. 154 4.2 Progettista ……………………………………………………………………………………………  158 4.3 Proprietario non committente ……………………………………………………………..  160 (segue) Committente, titolare del permesso di costruire e costruttore ………   161 . .

(5) . CAPITOLO 4 Dalla depenalizzazione all’illecito amministrativo Premessa ……………………………………………………………………………………………………………………   162 1. Sanzione penale e sanzione amministrativa ……………………………………………………………..  164 1.1 Le principali differenze e analogie …………………………………………………………….... 167 2. La depenalizzazione: caratteristiche generali …………………………………………………………… 172 2.1 Tipologie di depenalizzazione …………………………………………………………………….. 176 3. Le principali leggi di depenalizzazione ………………………………………………………………………  178 3.1 legge 3 Maggio 1967 n. 317 ………………………………………………………………………..   180 3.2 legge 24 Dicembre 1975 n. 706 …………………………………………………………………..  181 3.3 legge 24 Novembre 1981 n. 689 …………………………………………………………………   181 (segue) Le differenze tra le varie leggi di depenalizzazione ……………………………….. 184 4. Le fattispecie depenalizzate: estensioni ed esclusioni ………………………………………………. 186 . Conclusioni ……………………………………………………………………………………………………………..   190 Bibliografia ……………………………………………………………………………………………………………..   193. .

(6) . Introduzione La disciplina degli illeciti amministrativi rappresenta uno dei settori più complessi del diritto amministrativo, dato che, nel nostro ordinamento manca una normativa in grado di fornire una descrizione sugli aspetti connessi alla funzione sanzionatoria; quest’ultima rappresentandosi come l’inflizione di provvedimenti sanzionatori, determinanti la reazione alla commissione di specifiche infrazioni, trova la sua collocazione nell’ambito dell’illecito amministrativo. Esiste quindi un rapporto di presupposizione tra sanzione e illecito amministrativo: la sanzione amministrativa rappresenta una forma di reazione punitiva posta dallo Stato per colpire l’autore; l’illecito è un comportamento contrario all’ordinamento in quanto costituisce la violazione di un dovere o di un obbligo posto in essere da una norma giuridica (detta primaria), al quale un’altra norma (detta secondaria) ricollega una sanzione. L’illecito è, dunque, un fatto giuridico, laddove una norma giuridica associa ad esso, quale conseguenza, il sorgere di una situazione giuridica soggettiva: la responsabilità, ovvero il dovere di sottostare alla sanzione prevista. Si può, quindi, parlare di fatto illecito.1 Lo studio delle misure ripristinatorie ha reso necessario affrontare vari temi, tutti fra loro connessi. Il primo passo di questa indagine muoverà dall’intenzione di individuare e dare una definizione testuale di “sanzione amministrativa”, potendo essere definita oggi, come vera e propria misura afflittiva, non consistente in una pena penale o in una sanzione civile, irrogata nell’esercizio di potestà amministrative come conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o di un provvedimento amministrativo.2 Tutte le volte in cui vengono violati degli interessi di natura privata, la legge prevede   delle sanzioni che non hanno alcuna ripercussione sul profilo pubblico; se ad esempio una persona non paga un debito, commette una violazione di una norma del diritto civile, ma la punizione, che in questo caso è il pignoramento, può scattare solo se l’altra parte ovvero il creditore, agisce contro di lui con un regolare processo. Invece per tutte le sanzioni amministrative e buona parte di quelle penali è lo Stato che si muove per chiedere la 1. A. Fioritto, M. Lunardelli, Una premessa teorica alle operazioni di rigenerazione urbana: la distinzione tra sanzioni e misure ripristinatorie, in Diritto e rigenerazione dei brownfields, di M. Passalacqua, B. Pozzo, G. Giappichelli Editore, 2019, p. 652. 2 A. Conz, L. Levita, La depenalizzazione 2016, Roma, Dike giuridica, 2016, p. 64. . 6 .

(7) . punizione dei colpevoli, mediante le forze dell’ordine, allo scopo di prevenzione e tutela dell’interesse della collettività. Le sanzioni amministrative possono consistere nel versamento di un importo in denaro oppure in una diversa misura punitiva di natura personale, come la sospensione, la rimozione, la destituzione oppure reale come la confisca. Si distinguono dalla pena sia per il soggetto che le applica (la Pubblica Amministrazione), sia per il procedimento di irrogazione, sia infine per la qualità della sanzione che non può mai avere carattere detentivo. L’irrogazione delle sanzioni amministrative non rappresenta l’esercizio di un potere amministrativo in senso tecnico, in quanto l’interesse è già individuato dal legislatore in sede di configurazione della condotta vietata. L’irrogazione delle sanzioni amministrative è invece, esercizio di potestà punitiva con finalità di prevenzione generale e speciale; questo elemento le accomuna alla sanzione penale, dalla quale però, essa si distingue con riferimento, ad esempio al diverso termine di prescrizione che per gli illeciti amministrativi è sempre di 5 anni ai sensi dell’art. 28 l. n. 689/1981. La trattazione proseguirà, con l’analisi dell’iter sanzionatorio in riferimento all’applicazione delle sanzioni amministrative, laddove la l. n. 689/1981, agli artt. 13‐31, delinea uno schema ben preciso: in primis deve sussistere l’accertamento dell’avvenuta violazione amministrativa a seguito della quale è possibile procedere alla relativa contestazione‐notifica al trasgressore; Segue il pagamento in misura ridotta o inoltro di memoria difensiva all’autorità amministrativa cui fa seguito o una possibile archiviazione, ovvero l’emanazione di una ordinanza‐ingiunzione di pagamento da parte dell’autorità amministrativa. Avverso questa ordinanza sarà possibile esperire il procedimento di opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria (a seconda Giudice di Pace o Tribunale in base alle modifiche che sono state apportate dal D.Lgs 150/2011), all’esito del quale potrà esserci l’accoglimento anche parziale o il rigetto con sentenza che risulta ricorribile in appello e in cassazione. A conclusione di questo iter procedimentale potrà esserci l’eventuale esecuzione forzata per la riscossione delle somme dovute. La reazione all’infrazione o all’illecito amministrativo avviene, quindi, attraverso dei procedimenti amministrativi che culminano in provvedimenti ablatori. Il fatto che nel diritto amministrativo il binomio illecito‐sanzione debba essere calato all’interno del procedimento è probabilmente, il carattere strutturale che più radicalmente distingue questa tipologia di illecito dalle altre, in quanto la disciplina procedimentale e sostanziale 7 .

(8) . convivono in una maniera maggiormente integrata rispetto al grado d’integrazione delle discipline sostanziali e processuali che caratterizzano l’illecito penale e quello civile. La disquisizione continuerà sul tema delle sanzioni amministrative, e in particolare nella veste di sanzioni comminate sulla base di un illecito urbanistico; il sistema repressivo contro gli abusi edilizi ed urbanistici trova oggi organica sistemazione nel Titolo IV T.U dell’Edilizia. Esso poggia fondamentalmente su quattro tipi di sanzioni: amministrative, penali, civili, accessorie, nonché un insieme di obblighi gravanti su vari soggetti che servono a rafforzare l’efficacia del sistema stesso.3 La dottrina definisce la sanzione amministrativa come “la comminazione di una misura di svantaggio per l’amministrato, il quale violando il contenuto di un precetto normativo, ostacoli il soddisfacimento dell’interesse dell’amministrazione garantito dal precetto violato”. All’interno di questi principi generali (ossia: la sanzione è diretta a garantire l’osservanza di doveri imposti dall’ordinamento ed a rimuovere repressivamente gli effetti conseguenti all’offesa arrecata dalla condotta dell’amministrato all’interesse pubblico; non è richiesto il verificarsi di un danno, perché come analizzeremo successivamente, la sanzione amministrativa non è finalizzata alla restaurazione di un diritto altrui, ma si riconnette alla presenza di un illecito amministrativo, cioè alla violazione di un dovere di condotta imposto ai cittadini), si deve inquadrare le sanzioni amministrative che la legislazione prevede a tutela dell’interesse pubblico offeso dall’inosservanza di precetti urbanistici o edilizi. L’illecito urbanistico è un atto o fatto, commesso in violazione di una norma di diritto urbanistico che può comportare l’applicazione, anche congiunta, di sanzioni amministrative, civili, fiscali e penali. La vigilanza sull’attività urbanistico‐edilizia nel territorio comunale è affidata al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale (in origine era affidata al Sindaco), a cui spetta il compito di assicurare la rispondenza delle costruzioni alle prescrizioni urbanistiche vigenti ed alle modalità esecutive fissate nella concessione edilizia, introdotta nel nostro ordinamento dall’art. 1 l. n. 10/1977 (c.d. legge Bucalossi), la quale ha sostituito la licenza edilizia prevista dall’art. 31 l. n. 1150/1942 (legge urbanistica).   Esamineremo nel dettaglio, l’iter procedimentale per l’irrogazione della sanzione in esame, nonché la disciplina dei vari soggetti attivi e passivi che vi partecipano. Possiamo, 3. C. Bevilacqua, F. Salvia, Manuale di diritto urbanistico, 3 ed., Assago Padova, Wolters Kluwer Cedam, 2017, p. 231. . 8 .

(9) . adesso anticipare che le opere edilizie possono dirsi abusive quando: siano realizzate in assenza e/o difformità (parziale o totale) dal titolo abilitativo dei lavori; siano realizzate con varianti essenziali rispetto al titolo concessorio; ciò significa, in altri termini, che il possesso di un titolo edilizio non mette al riparo dalle sanzioni che potrebbero derivare dalla realizzazione di opere difformi da quelle inizialmente progettate e concessionate. Devono essere considerati abusivi anche gli ulteriori interventi relativi a manufatti abusivi non sanati né condonati, anche se riconducibili alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, che ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione. Per concludere l’esposizione, l’illecito amministrativo, come è noto, è strettamente connesso ai meccanismi di depenalizzazione, costituendo lo strumento principale a cui il legislatore si rivolge nel tentativo di ridurre l’area del penalmente rilevante; la tendenza legislativa di trasferire nell’ambito degli illeciti amministrativi una serie di comportamenti in precedenza colpiti da sanzione penale, ha trovato la sua prima, organica, sistemazione nella legge 24 Novembre 1981 n. 689. Come vedremo, rappresenta una vera e propria riforma del sistema sanzionatorio, del diritto penale sostanziale e di quello processuale e inoltre, le varie parti della legge si pongono fra loro in un rapporto di continuità funzionale e logica rispetto ad un obiettivo di inversione di tendenza della politica criminale, da attuare con scelte coerenti rispetto a nuovi modelli comportamentali. La depenalizzazione, consente di selezione i comportamenti per i quali la tutela penale risulta imprescindibile, individuandoli in quelli meritevoli (ovvero attraverso il principio di proporzione) e bisognosi (ovvero attraverso il principio di sussidiarietà) dell’intervento sanzionatorio penale. Il legislatore a partire dalla metà del secolo scorso, ha utilizzato la tecnica della depenalizzazione per trasformare un illecito inizialmente qualificato come penale in amministrativo, con conseguente riqualificazione della sanzione (da penale in amministrativa). Si spiega così il legame logico‐giuridico intercorrente tra depenalizzazione e sanzione amministrativa che fonda, altresì, la figura dell’illecito amministrativo: tramite la prima, determinati illeciti vedono modificata la loro natura venendo attratti nell’area del non più “penalmente rilevante”, mantenendo al contempo, 9 .

(10) . la loro contrarietà verso altri settori dell’ordinamento giuridico, con conseguente previsione di sanzioni amministrative come reazione giuridica alla commissione di un illecito non più qualificato, come penale, ma invece, qualificato come amministrativo. In altre parole, il legislatore ha riformulato con la legge 24 Novembre 1981 n. 689, sottoforma di illeciti amministrativi le precedenti previsioni di rilievo penale, depenalizzandoli, con riguardo a diversi ambiti materiali. Con la trasposizione dei fatti di modesto rilievo nel settore degli illeciti amministrativi, si è creato un sistema di illeciti “depenalizzati”, la cui ratio può rinvenirsi da una parte nella riduzione dell’ambito del penalmente rilevante con conseguente irrogazioni di sanzioni meno gravi, sulla ancorata ritenuta lesività o allarme sociale dei fatti stessi; dall’altra parte, invece, l’uso di sanzioni diverse, nei termini di contenuto e di effetti nei confronti di fatti e di persone che l’ordinamento ritiene di sanzionare, con un conseguente allargamento delle sanzioni e degli illeciti amministrativi. Sanzioni diverse e, non tanto meno gravi, quanto più “adeguate” al fatto da colpire.4 Un efficace contributo (non solo interpretativo) alla legge è successivamente venuto dalla Circolare emanata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nel 1984, intitolata “Criteri orientativi per la scelta tra sanzioni penali e sanzioni amministrative”, redatta con la finalità di enunciare i criteri che devono orientare il legislatore nella non facile scelta tra le condotte da sanzionarsi penalmente e quelle da punirsi con la meno afflittiva sanzione amministrativa. La suddetta circolare evidenzia il notevole interesse prestato alle scelte di depenalizzazione, nonché il rischio, sempre più avvertito, che tali scelte non avvengano in osservanza di una chiara linea legislativa prestabilita, ma al solo fine di rispondere ad esigenze contingenti di mero carattere giudiziario (c.d. “depenalizzazioni selvagge”).5 . 4. A. Conz, L. Levita, La depenalizzazione 2016, cit., p. 65. 5 A. Fioritto, M. Lunardelli, Una premessa teorica alle operazioni di rigenerazione urbana: la distinzione tra sanzioni e misure ripristinatorie, cit., p. 657. . 10 .

(11) . CAPITOLO 1 La disciplina delle sanzioni amministrative Premessa Il termine sanzione richiama immediatamente una funzione punitiva. Nella teoria generale del diritto, individua le misure predisposte dall’ordinamento giuridico al fine di rafforzare l’osservanza delle proprie norme ed eventualmente porre rimedio agli effetti dell’inosservanza, con un sistema di misure preventive e successive. La sanzione secondo il vocabolario Treccani, viene definita in vari modi:   a. approvazione di una legge da parte dell’organo titolare della sovranità (il capo dello stato o, in regimi soggetti a monarchia, il detentore del potere regio), in quanto concorre con le assemblee legislative alla formazione dell’atto normativo: presentare, sottoporre una legge alla s. reale, ottenere la s. del parlamento (nel nostro ordinamento italiano vigente, il capo dello stato non partecipa alla formazione delle leggi ma si limita a promulgarle, controllando la regolarità del relativo procedimento. In senso fig., approvazione, accettazione, conferma: il nuovo farmaco ha già avuto la s. della medicina ufficiale. b. con sign. generico, qualsiasi mezzo con cui si afferma l’autorità e si impone il rispetto di una norma (morale, giuridica, religiosa). In particolare, in diritto, misura afflittiva in senso lato, predisposta dall’ordinamento giuridico a carico della persona responsabile di un atto illecito (s. penale, civile, amministrativa, disciplinare). Carattere particolare ebbero le sanzioni contro il fascismo.   c. nel diritto internazionale, prevede un complesso di misure, costituite da forme varie di ritorsione e di rappresaglia che possono essere decise da un singolo stato (s. individuali) o da una pluralità di stati (s. collettive) a carico di un paese che abbia violato le norme che regolano i rapporti internazionali; se le misure riguardano interessi o scambi commerciali, finanziari, economici con altri paesi si parla di s. economiche (ad esempio l’embargo).   d. in diplomatica (anche nella forma latina sanctio), formula situata nell’escatollo dei documenti pubblici o privati, con la quale si minacciavano pene pecuniarie o spirituali ai trasgressori di quanto convenuto o stabilito nell’atto. . 11 .

(12) . Tali definizioni, individuano vari ambiti in cui può essere utilizzato il termine sanzione, affermando che, una sanzione in diritto, è la conseguenza giuridica tipica dove l’ordinamento positivo la collega all’illecito e cioè una violazione di un dovere o di un obbligo posta da una norma (precetto). Si tratta di una limitazione di diritti e una imposizione di obblighi al soggetto responsabile della violazione, determinando anche in certi casi, la privazione della vita negli ordinamenti in cui è prevista la pena di morte. Dal punto di vista sostanziale, il concetto di sanzione ha almeno due significati: 1) quello di punizione, come metodo educativo di correzione per un comportamento scorretto; 2) oppure intesa come un giudizio, una qualificazione che esprime se un’azione è “buona o cattiva”; La sanzione non è volta soltanto a punire, ma è il punire, dopo che sia stata riconosciuta un’azione come positiva o negativa, cioè dopo l’espressione di un giudizio, dal momento che la punizione rappresenta un’azione che riconosco come illecita. In concreto, la sanzione comporta che l’amministrazione definisca, per ogni singola fattispecie, quale sia tra quelle previste dalla legge, l’afflizione più proporzionata allo scopo duplice: ripristinare la situazione precedente alla violazione e dissuadere il trasgressore dal violare nuovamente il precetto tutelato dall’ordinamento.6 La sanzione rappresenta quindi una vox media, un termine che non ha in sé quella connotazione negativa, di punizione, di afflizione che assume nel linguaggio comune. Si ha sanzione laddove esistono norme di qualsiasi genere ed una loro classificazione in base al contenuto, appare difficoltosa visto che si possono configurare sanzioni diversissime tra loro, che vanno da mere valutazioni negative ad atti coercitivi, dalla disapprovazione all’uccisione della persona, dalla invalidazione di un atto giuridico, alla privazione di un bene economico, dalla sospensione di una posizione di vantaggio ad esempio la sospensione da un albo, all’attribuzione di una posizione di svantaggio ad esempio la degradazione, interdizione dai pubblici uffici. Ne discende che l’unica distinzione contenutistica possibile delle sanzioni, in via molto generale sia tra, sanzioni positive caratterizzate nell’attribuzione di un bene, e sanzioni negative, le quali consistono nell’inflizione di un male. Le prime meno comuni in 6. A. Fioritto, C. Lenzetti, Le sanzioni amministrative e la nuova tutela giurisdizionale, Napoli, Editoriale scientifica, 2012, p. 2. . 12 .

(13) . diritto, hanno lo scopo di reagire ad un comportamento conforme che in tal modo viene incentivato, promosso, approvato, ad esempio l’attribuzione di un’onorificenza o le previsioni di incentivi fiscali; le seconde, sono invece più frequenti, e hanno la finalità di reprimere i comportamenti devianti, di porre una conseguenza giuridica a carico di chi abbia infranto un precetto ponendosi, allo stesso tempo, ma restando pur sempre misure successive, in funzione intimidatrice e conseguentemente con funzione preventiva di comportamenti derivanti mediante la minaccia della sanzione. La sanzione in quanto mezzo per ottenere la maggior quantità possibile di osservanza della norma, della regola, diviene strumento di controllo sociale. Il concetto di sanzione è relativo, poiché si connota come tale, nei diversi sistemi in cui si pone. La complessità del normativo implica infatti che, una stessa azione può essere ricondotta e valutata rispetto a più regole di comportamenti dei distinti complessi normativi al punto che, il comportamento per il quale un complesso normativo è sanzione, sarà illecito per un altro complesso. Alcuni hanno ricercato la differenza nella natura dell’atto che funge da sanzione (atto tipicamente coattivo), altri nella qualificazione normativa di un certo comportamento come sanzione; altri nel rilievo che le sanzioni giuridiche sono regolate. Questa ultima interpretazione mette in evidenza come le sanzioni sociali siano in genere immediate, diffuse, parziali; mentre quelle giuridiche siano mediate, concentrate, imparziali, non sproporzionate. Nelle teorie c.d. sociologiche, la sanzione diviene mezzo di controllo sociale; nelle teorie c.d. normativistiche, emergono problemi come la non configurabilità delle sanzioni positive, la giustificabilità degli imperativi senza sanzione, l’inviolabilità delle norme costitutive. Nelle teorie c.d. atomistiche la sanzione è reazione alla possibile violazione di un comando; nelle teorie cd. sistematiche la sanzione è la reazione alla possibile alterazione dell’equilibrio del sistema. 1. Le nozioni di illecito amministrativo e sanzione amministrativa Dopo aver dato uno sguardo alla sanzione in generale, è necessario passare alla trattazione vera e propria di illecito. . 13 .

(14) . L’illecito è una violazione di una regola posta dall’ordinamento giuridico per la tutela di un interesse, e, nel caso di commissione di un illecito, viene prevista una sanzione la quale costituisce la conseguenza, il castigo, la punizione per la violazione che è stata commessa.   L’illecito può essere civile, penale, amministrativo. L’illecito civile è disciplinato dagli artt. 2043 e 1218 c.c., implicando in entrambi i casi, la responsabilità civile (responsabilità extra‐contrattuale nel caso dell’art. 2043, e responsabilità contrattuale per inadempimento o ritardata esecuzione nel caso dell’art. 1218 c.c.). La responsabilità contrattuale nasce tra le parti contrattuali, ovvero parti stipulanti un negozio giuridico che nello specifico concernono alle obbligazioni. La responsabilità extracontrattuale, invece, deriva da un atto illecito ed invero, è ciò  che recita l’art. 2043 cc : “qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”; da tale norma di deduce che, qualunque fatto volontario o commesso con negligenza, imprudenza o imperizia (colpa generica), oppure per l’inosservanza di leggi, regolamenti, ordini (colpa specifica) atto ad arrecare un ingiusto danno, determina la responsabilità di colui che lo ha commesso e lo obbliga al risarcimento del danno. Sul piano strutturale, l’illecito civile è costituito da tre elementi: 1) fatto materiale, che comprende la condotta della persona, la quale può consistere in un fare (azione) o in un non fare (omissione) e l’evento dannoso, cioè il verificarsi di una situazione sfavorevole per il destinatario; 2) antigiuridicità, ossia il principio in base al quale il danno deve essere ingiusto e consistere nella lesione di una situazione giuridica soggettiva meritevole di tutela. Non richiede un danno qualsiasi ma deve essere ingiusto e il concetto di antigiuridicità è sinonimo di “ingiustizia del danno”; 3) colpevolezza, in quanto, l’atto deve essere frutto di un comportamento disapprovato dall’ordinamento e quindi condotto con dolo (volontaria trasgressione del dovere giuridico) o colpa (violazione di un dovere di diligenza, cautela o perizia). L’illecito civile si prefigge di riparare interamente il danno subito da interessi privati; inoltre individua violazioni dell’ordine di gravità, tali da richiedere misure statali dirette a punire il colpevole. L’obbligo di risarcimento del danno, in passato, era analizzato in un’ottica sanzionatoria: lo Stato aveva lo scopo di punire, esclusivamente, l’attività lesiva del 14 .

(15) . danneggiante, in ossequio al fondamentale principio di convivenza presente nell’espressione neminem laedere. Oggi la prospettiva è diversa in favore di un’ottica riparatoria: lo Stato tende a privilegiare la tutela della persona del danneggiato, per garantire l’adempimento degli obblighi di solidarietà sociale (art. 2 Cost.). Il risarcimento del danno, quindi, rileva non tanto come sanzione repressiva a carico del danneggiante, quanto come mezzo di riparazione di un danno ingiusto. Questo passaggio, dalla concezione tradizionale al moderno sistema di responsabilità civile ha determinato il ridimensionamento del ruolo della colpa. La responsabilità penale, si occupa invece di determinate azioni od omissioni che configurano nel nostro codice penale un fatto di reato e più precisamente un delitto o una contravvenzione; tale differenziazione rispetto all’atipicità dell’illecito civile, nel penale viene ad essere tipicità dell’illecito penale. Il soggetto agente è colui che ha commesso personalmente il fatto antigiuridico ed è responsabile per la commissione di una fattispecie di reato, di un delitto o di una contravvenzione, rappresentando la personalità che è una peculiarità definita dall’art. 27 comma 1 Cost. La sanzione penale rappresenta il castigo che lo Stato, attraverso l’autorità giudiziaria, a conclusione di un processo, infligge a un soggetto che abbia commesso un reato. Il contrasto tra il comportamento e la norma primaria prende il nome di antigiuridicità. L’illecito penale è soggetto al principio di legalità secondo il quale “nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge” (art. 1 c.p.). L’illecito penale presenta le seguenti caratteristiche:   a. è di creazione legislativa: come previsto dall’articolo 25 Cost., nel rispetto del principio di legalità (nullum crimen sine lege), soltanto una legge in senso stretto (intesa come legge in senso formale, ossia atto normativo emanato dal Parlamento e legge in senso materiale, ossia decreto‐legge e legge delega) può disciplinarne gli elementi costitutivi, mentre le fonti di livello secondario possono soltanto contribuire a specificare elementi già legislativamente predeterminati nel loro nucleo essenziale;   b. è di formulazione tassativa: i fatti costituenti reato devono essere fissati con sufficiente chiarezza; ne consegue il divieto per il giudice di estendere le norme che sanciscono l’applicazione di pene per analogia e di irrogare tali sanzioni al di fuori dei casi espressamente preveduti dal legislatore (principio di tassatività);   15 .

(16) . c. ha carattere personale: l’art. 27 comma 1 Cost. stabilisce che la responsabilità penale è personale e, quindi, non è ammessa alcuna forma di responsabilità per fatto altrui.7 L’illecito amministrativo è un istituto giuridico sempre più spesso utilizzato dal legislatore europeo, al pari di quello “depenalizzato”, del quale costituisce il “genus”. Rappresenta una figura di illecito che si pone, approssimativamente, in una posizione intermedia tra l’illecito civile contrattuale o extracontrattuale, e l’illecito penale cioè il reato. L’illecito amministrativo è una violazione a una norma del sistema giuridico italiano, che prevede il pagamento di una sanzione pecuniaria. Rientra nel cosiddetto diritto punitivo, alla pari dei reati di tipo penale, ma viene regolato in maniera diversa. Il diritto punitivo è composto da una buona parte di reati penali, ma non riguarda unicamente fatti criminali in senso stretto. In questa categoria, rientra anche il cosiddetto diritto punitivo amministrativo che prevede punizioni diverse come, pene pecuniarie o il ritiro della patente. Quando si parla di illeciti amministrativi è necessario suddividere, due particolari situazioni: 1) la prevenzione, attraverso una serie di norme applicabili a soggetti ritenuti pericolosi, per evitare che commettano un reato; ad esempio la diffida; 2) azioni disciplinari, volte a sanzionare trasgressioni a particolari doveri. In giurisprudenza, alcuni ritengono che, non vi sia una reale differenza tra illecito amministrativo e penale poiché, in entrambi i casi, parliamo di un reato, punibile secondo la legge; solo le sanzioni sono di natura diversa. La differenza fra queste tipologie di illecito, sta esclusivamente nel tipo di sanzione prevista dalla norma di legge. L’illecito civile ha come conseguenza le sanzioni del “risarcimento del danno” o della “restituzione”. L’illecito penale ha come conseguenza, invece, il reato, ovvero il torto sanzionato con la pena. Il reato è un fatto giuridico umano vietato dall’ordinamento giuridico di uno Stato al quale si ricollega una sanzione penale rientrando nella più ampia categoria di illecito.   L’illecito amministrativo ha come conseguenza, sanzioni amministrative (pecuniarie e accessorie). La sanzione amministrativa viene applicata dall’autorità amministrativa con atti o provvedimenti amministrativi. Il riferimento normativo in materia, come si vedrà, è la legge 689/1981, che ha ampliato notevolmente il numero degli illeciti amministrativi in seguito alla depenalizzazione di molti reati di minima entità. Si potrebbe dire che, per i fatti 7. A. Fioritto, M. Lunardelli, Una premessa teorica alle operazioni di rigenerazione urbana: la distinzione tra sanzioni e misure ripristinatorie, cit., p. 653. . 16 .

(17) . più gravi si configura un reato di tipo penale, mentre per situazioni in cui vengono violati interessi non specificatamente tutelati dalla Costituzione si tratta di illeciti amministrativi. Quella dell’illecito amministrativo è una materia in continua espansione, sia per quanto riguarda gli illeciti che nascono come “amministrativi” sia per quelli che lo divengono in seguito alla depenalizzazione di una norma penale.   Ad eccezione del Codice della Strada, che plausibilmente rappresenta il “contenitore” più noto di illeciti amministrativi, sono presenti altre ipotesi di questa medesima tipologia come ad esempio il Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza, norme in materia di esercizi pubblici, commercio, lavoro, igiene degli alimenti e delle bevande, privacy, violazioni tributarie e valutarie e molte altre. Resta fermo che, per individuare, all’interno di ogni campo normativo, gli illeciti amministrativi, sarà necessario e sufficiente verificare la tipologia di sanzione irrogata, che deve essere una “sanzione amministrativa”; infatti nello svolgimento della funzione repressiva, compito principale dell’operatore di polizia è classificare l’illecito per individuare correttamente la particolare procedura da seguire. La classificazione viene fatta scorgendo la norma giuridica che vieta la condotta posta in essere e verificando il tipo di sanzione che la legge prevede per quella violazione commessa. In ambito amministrativo, la sanzione costituisce quindi, la reazione del nostro ordinamento giuridico alla violazione di una norma che è punita in via amministrativa. A tale azione od omissione illecita, consegue, a carico dell’agente o degli agenti, la comminazione di una sanzione.   Dobbiamo poi considerare, che non è presente alcuna definizione precisa di “sanzione amministrativa”. A differenza della potestà sanzionatoria del giudice penale, la funzione sanzionatoria dell’amministrazione non è stata configurata dal legislatore in termini uniformi e tipizzati, definendola, invece, con caratteri diversi, a seconda del suo ambito di applicazione; ciò dimostra, come le sanzioni amministrative, abbiano e possano avere un contenuto vario: ad esempio essere comprese nell’elenco delle sanzioni amministrative (la cancellazione nell’elenco dei fornitori di un impresa per inadempimento di una pubblica fornitura; oppure la dichiarazione di decadenza di un ufficio onorario per ingiustificata inoperosità del nominato; l’espulsione di uno studente da un istituto di . 17 .