Le sanzioni amministrative non pecuniarie, in linea di massima a loro volta si distinguono in:
a. personali, quali le sanzioni disciplinari come la sospensione, la rimozione e la destituzione e le sanzioni interdittive come l’interdizione o sospensione da un’arte, un’industria, una professione, un mestiere ecc.;
b. reali, quali la sospensione di una licenza, il sequestro e la confisca.
Come è noto, la l. n. 689/1981 rappresenta una tappa fondamentale nella costruzione di un sistema dell’illecito amministrativo: per la prima volta viene delineata una “parte generale” del diritto amministrativo punitivo. In particolare è stata introdotta una grossa novità nel sistema sanzionatorio previsto dal nostro ordinamento, codificando l’intenzione del legislatore di sostituire la pena dell’ammenda e della multa con una sanzione amministrativa che si concretizza nell’obbligo di pagare una determinata somma per una violazione della norma dettata a tutela di interessi generali. Si può quindi dire che tale sanzione, come è stato evidenziato dalla dottrina, pur rappresentando un’obbligazione di pagamento di una somma di denaro ha conservato lo scopo e la funzione afflittiva, dissuasiva e retributiva. Analizzando quindi la natura giuridica della sanzione amministrativa di cui alla l. n. 689/1981, si può osservare che essa pur avendo contenuto economico non ha le caratteristiche tipiche del risarcimento in via civile, ma ha mantenuto
quelli che sono i principi fondamentali del codice penale, cioè la personalità della responsabilità, l’estinzione dell’obbligazione pecuniaria di pagare la sanzione in conseguenza della morte del reo e la intrasmissibilità della medesima agli eredi.45
In ogni violazione, la sanzione principale consiste nel pagamento di una somma di denaro (sanzioni pecuniaria); la sanzione accessoria è eventuale, nel senso che la sua previsione non è obbligatoria ed è ancorata o all’esigenza di rispristinare un determinato bene pubblico leso dalla violazione (c.d. sanzioni accessorie ripristinatorie) o alla necessità di tutelare con particolare vigore un interesse pubblico (c.d. sanzioni accessorie afflittive e/o punitive, reali o personali). La sanzione pecuniaria è il prototipo della sanzione amministrativa,46infatti ne costituisce il modello più ricorrente caratterizzato per la
presenza di una misura edittale, articolata tra un importo minimo e una somma massima, nell’ambito della quale, l’autorità amministrativa determina la somma da pagare secondo i criteri previsti dall’art. 11 l. n. 689/1981. Più precisamente, si definisce sanzione amministrativa pecuniaria proporzionale, quella da commisurare in base ad un meccanismo automatico collegato a fattori predeterminati della legge.47 È invece
denominata, sanzione fissa, quella costituita da una somma‐sanzione, consistente sostanzialmente in una percentuale o un multiplo della cifra di cui il trasgressore ha omesso di effettuare il pagamento.48
Per l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, di solito la legge concede il pagamento di un importo di denaro in misura ridotta, corrispondente ad un terzo del massimo della sanzione che viene stabilita per la violazione compiuta o al doppio del minimo della sanzione edittale. A questa somma devono essere aggiunte poi, le spese relative al procedimento. Il pagamento va eseguito entro 60 giorni dalla data di notifica degli estremi della violazione o dalla contestazione immediata; se il pagamento non viene effettuato, la sanzione viene innalzata e si procede ad un’ordinanza‐ingiunzione. L’entità della sanzione pecuniaria deve tener conto delle condizioni economiche di chi ha
45 A. Conz, L. Levita, La depenalizzazione 2016, cit., p. 70.
46 A. Fioritto, C. Lenzetti, Le sanzioni amministrative e la nuova tutela giurisdizionale, cit. p. 21.
47 Ad esempio in base al D.P.R 380/2001, in caso di interventi edilizi di cui all’art. 22 del medesimo decreto,
eseguiti in difformità alla denuncia di inizio attività, è prevista una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale del bene immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi.
48 In materia edilizia si pensi al mancato versamento dei termini del contributo per il rilascio del permesso di
costruire, per il quale l’art. 42 del D.P.R 380/2001, prevede un aumento del contributo in misura fissa, a seconda, del numero dei giorni di ritardo.
trasgredito e della gravità della violazione, oltre che dei comportamenti messi in atto per ridurre o annullare le conseguenze della violazione stessa.
Le leggi che contemplano le sanzioni amministrative, individuano diverse ipotesi di misure sanzionatorie accessorie, accanto alla principale sanzione pecuniaria. Sono configurate come conseguenze obbligatorie e vincolate alla punizione, così da rimarcare la portata puramente afflittiva della misura. Il legislatore altre volte, assegna una sorta di potere discrezionale all’amministrazione, comportando titubanza se ci troviamo davanti a sanzioni accessorie che ricadono nel genus di cui all’art. 20 l. n. 689/1981 o dinanzi a misure amministrative di contenuto non sanzionatorio.
Le sanzioni amministrative accessorie sono disciplinate dall’art. 20 l. n. 689/1981.49
Esse rappresentano giuridicamente una manifestazione del principio di supremazia speciale della Pubblica Amministrazione che si estrinseca mediante una compressione o soppressione delle facoltà del soggetto; infatti possono consistere in ritiro o sospensione di licenze, autorizzazioni, concessioni, l’obbligo di sospendere una determinata attività o di cessarla, l’obbligo di ripristinare lo stato dei luoghi ecc.; esse anche nel caso in cui siano inflitte dall’autorità giudiziaria, sono da considerarsi fondamentalmente distinte dalle pene accessorie previste dal codice penale o da altre leggi di natura penale che vanno ritenute invece, di regola (salvi i casi di confisca amministrativa) quali atti di natura interdittiva consistenti nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti amministrativi. Il concetto di sanzione accessoria implica che la stessa, aggiungendosi, in relazione di secondarietà e complementarietà, ad una principale, ne convalida il carattere repressivo.50 Le sanzioni interdittive rappresentano quell’istituto giuridico che determina
49 Art. 20: “L'autorità amministrativa con l'ordinanza‐ingiunzione o il giudice penale con la sentenza di
condanna nel caso previsto dall'art. 24, può applicare, come sanzioni amministrative, quelle previste dalle leggi vigenti, per le singole violazioni, come sanzioni penali accessorie, quando esse consistono nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione.
Le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione di cui all'art. 24 fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo. Le autorità stesse possono disporre la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione e debbono disporre la confisca delle cose che ne sono il prodotto, sempre che le cose suddette appartengano a una delle persone cui è ingiunto il pagamento. In presenza di violazioni gravi o reiterate, in materia di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro, è sempre disposta la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione e delle cose che ne sono il prodotto, anche se non venga emessa l'ordinanza‐ ingiunzione di pagamento. La disposizione non si applica se la cosa appartiene a persona estranea alla violazione amministrativa”. 50 A. Conz, L. Levita, op. cit., pp. 56 ss.
una limitazione temporanea all’esercizio di una facoltà o di un diritto in tutto o in parte. Sono elaborate dal legislatore per contrastare più efficacemente le condotte illecite, soprattutto grazie al loro contenuto inibitorio (art. 20 l. n. 689/1981). Il discorso sulle sanzioni interdittive non è di facile soluzione perché dobbiamo considerare che alcune di esse possono essere considerate come vere e proprio sanzioni, altre invece no. Si ritiene comunque che questa tipologia di sanzione presenta caratteri di afflizione al pari delle sanzioni pecuniarie, poiché incidono sull’esercizio di un diritto (come la chiusura di esercizi commerciali) ovvero su quei provvedimenti amministrativi che consentono l’esercizio di un diritto (ad esempio la revoca di una licenza o di un’autorizzazione).
Riguardo all’applicazione delle sanzioni accessorie interdittive previste dall’art. 20 della legge n. 689/1981, osserviamo che se, da un lato, il comma 1 prevede per la loro applicazione l’adozione di un provvedimento (sentenza di condanna, ordinanza‐ ingiunzione o atto di irrogazione della sanzione principale) di accertamento della consumazione dell’illecito, dall’altro lato, il comma 2 del medesimo articolo stabilisce, in evidente conflitto con il comma 1, che le sanzioni amministrative accessorie: “non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione di cui all’articolo 24, fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo”. La disposizione sembra doversi interpretare nel senso che l’applicazione della sanzione accessoria, proprio per il suo carattere dipendente non solo dall’accertamento dell’illecito ma anche dall’irrogazione della sanzione principale, deve essere disposta contestualmente all’adozione dell’ordinanza‐ingiunzione o del provvedimento comunque denominato che conclude il procedimento sanzionatorio ovvero all’emissione della sentenza di condanna. Diversamente, sarebbe difficile che l’amministrazione titolare del potere sanzionatorio dopo aver irrogato la sanzione principale e aver dunque consumato il proprio potere, potesse successivamente pronunciarsi sull’illecito già sanzionato disponendo l’applicazione di un’ulteriore sanzione.51
Hanno poi, sicuramente carattere sanzionatorio le misure interdittive che sono accessorie o complementari alle sanzioni pecuniarie, in quanto, il collegamento con una sanzione tipicamente punitiva fa sì che queste misure ne assumano, la stessa natura. Lo
51 A. Fioritto, M. Lunardelli, Una premessa teorica alle operazioni di rigenerazione urbana: la distinzione tra
stesso avviene per le misure interdittive che presentano una graduazione a seconda della gravità dell’infrazione; tale graduazione è tipica delle misure sanzionatorie. L’esercizio della potestà interdittiva non sanzionatoria corrisponde, invece, a valutazioni concernenti gli svolgimenti futuri dell’attività legittimata dal provvedimento revocabile, mentre l’esercizio del potere di irrogare sanzioni interdittive corrisponde a valutazioni concernenti esclusivamente condotte pregresse.52
Con riferimento alla commisurazione della sanzione, si fa riferimento alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche. Questi criteri sono gli stessi per la commisurazione della sanzione amministrativa pecuniaria: secondo il principio di proporzionalità il giudice sceglierà la sanzione interdittiva a seconda della gravità del fatto, del grado di responsabilità dell’ente e delle condotte riparatorie e riorganizzative dopo la commissione del reato. L’idoneità della sanzione interdittiva si prefigge lo scopo di essere scelta in modo da prevenire il tipo di illecito commesso; la gradualità, invece, fissa la sanzione interdittiva massima ovvero l’interdizione dall’esercizio dell’attività che deve essere applicata dal giudice, solo se le altre risultano essere inadeguate.
Una sanzione amministrativa di tipo reale è, invece, la confisca cioè la perdita della proprietà di cose che sono collegate al fatto illecito perché ne costituiscono il mezzo, il prodotto o l’oggetto. Tali sanzioni sono previste dalle singole disposizioni di legge e vengono applicate con ordinanza. La giurisprudenza ha precisato che l’art. 20 l. n. 689/1981, ha introdotto nell’ordinamento una disciplina dell’istituto della sanzione amministrativa accessoria alla confisca che presenta i caratteri della generalità, della completezza per cui deve essere applicata a qualsiasi illecito amministrativo, salva diversa disposizione di legge. La confisca non si applica se la cosa appartiene a persona estranea alla violazione amministrativa e il cui uso o detenzione siano possibili mediante autorizzazione amministrativa. Tuttavia, la giurisprudenza ha precisato che, ai fini del potere di esercizio della confisca, il proprietario del bene che è servito a commettere l’illecito amministrativo, non può considerarsi persona estranea allo stesso nelle ipotesi in cui sussista un suo obbligo solidale con quello dell’autore della violazione. Il proprietario
deve quindi provare che la cosa fu utilizzata contro la sua volontà per escludere l’applicazione nei suoi confronti della confisca obbligatoria.53 Possiamo distinguere due diverse tipologie di confisca: la confisca facoltativa e la confisca obbligatoria. La confisca è facoltativa per le cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione; la confisca è obbligatoria nei seguenti casi: 1) per le cose che costituiscono il prodotto della violazione, sempre che appartengono a persone cui è ingiunto il pagamento della sanzione;
2) per le cose la cui fabbricazione, uso, porto, detenzione o alienazione costituisce violazione amministrativa, a meno che non appartengono a persone estranee alla violazione e la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o l’alienazione possono essere consentiti mediante autorizzazione amministrativa.
Il successivo art. 21, menziona una serie di casi speciali di confisca obbligatoria, come ad esempio i veicoli a motore o i natanti appartenenti al soggetto, nei cui confronti è accertata la violazione dell’obbligo di assicurazione, se entro il termine fissato nell’ordinanza di ingiunzione, non viene pagato, oltre alla sanzione pecuniaria, anche il premio di assicurazione.54 La confisca amministrativa obbligatoria, determina il trasferimento
coattivo della cosa che è servita per la commissione dell’illecito, ad esempio apparecchi abusivamente detenuti o dei quali si è fatto indebito uso. Una tipologia di confisca obbligatoria è regolata dalle leggi urbanistiche, rispetto alle quali sono previste ipotesi di confisca ex lege che prevedono l’acquisizione gratuita delle opere abusive come automatica conseguenza dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione. Si tratta di una misura con carattere oggettivo predominante, a scapito del principio di personalità, in quanto colpisce il proprietario prescindendo da una sua diretta responsabilità della fattispecie abusiva. Oggi il Consiglio di Stato ha spiegato che, la rimozione degli abusi è un dovere della Pubblica Amministrazione e deve essere portata a termine anche se, l’edificio esiste da molto tempo. In tal caso il Comune non ha bisogno di inviare un preavviso per ordinare la demolizione dell’edificio abusivo.55 Un’altra forma di confisca fa capo al conseguente scioglimento delle associazione fasciste e delle associazioni segrete; un’altra tipologia è quella che fa capo all’utilizzo della stessa 53 A. Conz, L .Levita, op. cit., p. 60. 54 A. Fioritto, C. Lenzetti, op. cit., p. 28.
55 Lo ha spiegato il Consiglio di Stato Sez. VI, 26 Maggio 2020, affermando che, il responsabile non può
come strumento di prevenzione, ad esempio nella normativa di prevenzione sul controllo di qualità di prodotti alimentari; l’ultima forma di confisca, è configurata come una sanzione volta sia alla generale prevenzione che alla speciale prevenzione e soprattutto si caratterizza per il principio di responsabilità personale con cui viene applicata.
Altra varietà di sanzione amministrativa accessoria reale è il sequestro amministrativo; quando la legge prevede la confisca all’atto di accertamento, si procede mediante sequestro. È una misura cautelare avente come oggetto beni, determinandone la temporanea indisponibilità. Il secondo comma dell’art. 13 l. n. 689/1981, prevede il potere discrezionale degli organi accertatori di procedere a sequestro cautelare. Anche il sequestro si distingue in facoltativo e obbligatorio; quello facoltativo serve per sottrarre dalla disponibilità del privato cose che possono essere oggetto di confisca; è obbligatorio per le cose che devono essere oggetto di confisca. Il sequestro è un atto tramite il quale si toglie disponibilità (materiale e giuridica) di una cosa perché viene sottoposta a vincolo e messa a disposizione dell’autorità procedente. Quando si procede a sequestro e le cose non possono essere conservate negli uffici dell’organo accertatore, occorre la nomina di un custode a cui fanno capo obblighi inerenti alla conservazione della cosa. Il custode deve assumersi l’obbligo di:
a. conservare il bene sequestrato nello stato d’uso accertato al momento della consegna;
b. renderlo disponibile ad ogni richiesta dell’autorità competente; c. non rimuoverlo dal luogo in cui viene custodito;
Gli articoli 333 e 334 c.p., prevedono reati conseguenti alla violazione degli obblighi del custode punendo il suo comportamento quando sopprime, distrugge, deteriora la cosa sequestrata, oppure ne cagiona la distruzione o la dispersione o semplicemente ne agevola la sottrazione. Il custode deve essere sempre avvertito, circa gli obblighi di custodia e del fatto che la loro violazione costituisce un reato. Quando si procede a sequestro occorre redigere il verbale di sequestro con nomina del custode e affidamento della cosa sequestrata. Alla base di questo verbale, oltre agli altri elementi tipici previsti in qualsiasi altro verbale, troviamo: 1) descrizione dello stato delle cose sequestrate; 2) la descrizione dei sigilli; 3) il luogo di custodia;
4) la nomina del custode con tutti gli avvertimenti inerenti agli obblighi di custodia; 5) l’indicazione circa la possibilità di presentare ricorso all’autorità amministrativa
competente; Il verbale di sequestro deve essere immediatamente trasmesso all’autorità amministrativa competente (art. 17 l. n. 689/1981) ad irrogare la sanzione in quanto, contro il sequestro, è possibile immediatamente proporre opposizione e l’autorità competente deve aver avuto la disponibilità del verbale. A seguito di opposizione l’autorità competente deve decidere entro 10 giorni, altrimenti l’opposizione si intende accolta (silenzio‐inadempimento, art. 19 l. n. 689/1981) e le cose sequestrate vanno restituite (perenzione del sequestro). La restituzione delle cose sequestrate è inoltre obbligatoria nel caso in cui: segua un’ordinanza‐archiviazione; segua un’ordinanza‐ingiunzione con la quale non venga disposta la confisca; nel caso in cui l’opposizione al sequestro sia stata rigettata e non venga disposta entro 2 mesi dal rapporto o entro sei mesi dal giorno in cui è avvenuto il sequestro.