Dalla depenalizzazione all’illecito amministrativo Premessa
4. Le fattispecie depenalizzate: estensioni ed esclusioni
Ricostruito il quadro dei principi e delle norme generali che la l. n. 689/1981 ha introdotto in materia di illeciti amministrativi, si può procedere con l’esame dell’analisi delle norme che hanno previsto la depenalizzazione di un copioso numero di reati previsti 241 L. Di Nanni, G. Fusco, G. Vacca, Depenalizzazione e sanzioni amministrative: commento teorico‐pratico della legge 24 Novembre 1981 n. 689, cit., p. 40. 242 A. Fioritto, M. Lunardelli, op. cit., p. 657. 243 C. Pepe, Illecito e sanzione amministrativa, pp. 48 ss.
dal codice penale. Viene in considerazione la sezione III del capo I della l. n. 689/1981 rubricato “depenalizzazione di delitti e contravvenzioni” che agli artt. 33 e seg. individua le fattispecie criminali derubricate ad illecito amministrativo.
L’art. 32 dispone al comma 1 , la depenalizzazione automatica e generale di tutti i reati per i quali fosse prevista la sola pena della multa o dell’ammenda. Questa disposizione prevede comunque una serie di eccezioni, prima fra tutte quella relativa alle violazioni finanziarie, in relazioni alle quali trova applicazione la specifica disciplina di cui al successivo art. 39. Il comma 2 dell’art. 32, prevede che non operi la depenalizzazione in relazione ai reati che “nelle ipotesi aggravate, siano punibili con pena detentiva, anche se alternativa a quella pecuniaria”. Fatte salve le menzionate eccezioni, possiamo affermare che, la tecnica di depenalizzazione adottata all’art. 32 della l. n. 689/1981, ha fatto riferimento alla pena con cui erano punite le fattispecie interessate dall’intervento normativo trasformando in illeciti amministrativi tutti i reati puniti con la sola sanzione pecuniaria della multa o dell’ammenda
Il successivo art. 33 ha integrato la disposizione di cui ci si sta occupando, individuando “altri casi di depenalizzazione” attraverso la puntuale indicazione delle fattispecie di reato interessate. Allo stesso modo, l’art. 34 della medesima legge, ha individuato specularmente talune fattispecie che, pur rientrando astrattamente nel novero delle ipotesi destinate alla depenalizzazione, sono state espressamente escluse dall’ambito di applicazione dell’art. 32, avendo il legislatore ritenuto necessario presidiare gli interessi tutelati dalle disposizioni in questione attraverso la sanzione penale. Il legislatore del 2014, con l’art. 2 della legge n. 67, non discostandosi da tale meccanismo, è andato a riproporre per tutta una nuova serie di reati sia la riferita clausola generale di depenalizzazione, sia un registro nominativo di nuove fattispecie da depenalizzare. L’opera di deflazione penale questa volta però, al netto dell’applicazione dello strumento della rimodulazione della sanzione penale in amministrativa, si è spinta oltre andando ad incidere non solo sulle pene con conservazione a monte del contenuto precettivo delle norme depenalizzate (per l’applicazione della clausola generale o per depenalizzazione nominativa), ma anche su talune norme penali semplicemente abrogandole del tutto, salvo fissare corrispondenti sanzioni civili di matrice repressiva‐compensativa.244
Con l’entrata in vigore della depenalizzazione (di cui ai decreti n. 7 e 8 del 2016) è stata cancellata una lunga serie di reati c.d. “bagatellari”, con il fine di alleggerire il carico dei procedimenti nei tribunali e nelle procure. Il D.Lgs n. 8/2016, recante “disposizioni in materia di depenalizzazione, a norma dell’art. 2 della legge 28 Aprile 2014 n. 67”, ha previsto la trasformazione di una serie di reati in illeciti amministrativi. Le fattispecie penali “degradate” ad illeciti amministrativi vengono individuate secondo due differenti modalità ovvero c.d. depenalizzazione alla cieca e cd. depenalizzazione nominativa.
Nel primo caso il criterio di selezione è un criterio formale e qualitativo, legato al tipo di trattamento sanzionatorio: in base alla clausola generale di cui all’art. 1 comma 1 “non costituiscono reato e sono assoggettate alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro tutte le violazioni per le quali è prevista la sola pena della multa o dell’ammenda”. Nel secondo caso, invece, il criterio di selezione si basa sull’indicazione nominativa delle fattispecie interessate dalla depenalizzazione e rispondente a rationes politico‐criminali di carattere omogeneo. Si tratta di fattispecie, tanto delittuose quanto contravvenzionali, collocate tanto nel codice penale che nella legislazione complementare, che erano punite con la pena detentiva, sola, congiunta o alternativa alla pena pecuniaria. Per quanto riguarda l’applicabilità della nuova disciplina sostitutiva delle sanzioni penali con sanzioni amministrative, viene espressamente previsto che la medesima riguardi anche le violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto, sempre che il procedimento penale non sia stato definito con sentenza o con decreto divenuti irrevocabili poiché in questo caso, spetterà al giudice dell’esecuzione revocare la sentenza o il decreto, dichiarando che il fatto non è previsto dalla legge come reato. In ogni caso, si prevede, altresì, che ai fatti commessi prima del 6 Febbraio 2016 non possa essere applicata una sanzione amministrativa pecuniaria per un importo superiore al massimo della pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio previsto all’art. 135 c.p. Sono esclusi dall’intervento di depenalizzazione i reati puniti con la sola pena pecuniaria che attengono alla normativa su: 1) edilizia e urbanistica; 2) ambiente, territorio e paesaggio; 3) salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; 4) sicurezza pubblica; 5) gioco d’azzardo e scommesse;
6) armi ed esplosivi;
7) elezioni e finanziamento ai partiti; 8) proprietà intellettuale e industriale;
Sono esplicitamente esclusi anche i reati contenuti nel Testo Unico dell’Immigrazione. Il governo con l’emanazione del D.Lgs n. 8/2016 ha inteso costruire un modello di illecito amministrativo idoneo a reprimere le ipotesi meno gravi di lesione di beni tutelati dall’ordinamento giuridico, compiendo un importante passo nel percorso di depenalizzazione volto ad arginare la dilatazione dell’ambito del penalmente rilevante, con un allargamento degli illeciti amministrativi e l’applicazione di sanzioni più adeguate “al fatto da colpire”.245
Il legislatore, perciò, trasforma in illeciti amministrativi tutti quei reati che erano puniti con la pena pecuniaria della multa o dell’ammenda, con l’esclusione però di fattispecie penali riconducibili ad un determinato ambito di materie. Come abbiamo avuto modo di vedere nei capitoli che precedono, scopo della sanzione amministrativa è quello della prevenzione (generale o speciale) tanto che, il legislatore le prevede in primis come sanzioni principali pecuniarie ovvero consistenti nel pagamento di una somma compresa tra un minimo di 5.000 e un massimo di 50.000 euro.
245 A. Conz, L. Levita, La depenalizzazione 2016, cit., p. 56.
Conclusioni
Come abbiamo constatato in questi capitoli, la nostra analisi è partita dal generale concetto di sanzione identificata nei vocabolari, passando poi a definire il concetto stesso di illecito, rappresentante ogni atto che violi un precetto posto dall’ordinamento a tutela di un dato interesse, che nell’ambito del diritto amministrativo, è l’interesse pubblico di specifica attribuzione alla Pubblica Amministrazione. Il sistema sanzionatorio amministrativo ruota attorno al concetto di sanzione, essenzialmente rivolta a punire il responsabile dell’illecito attraverso l’irrogazione della pena che non mira alla soddisfazione diretta dell’interesse pregiudicato dal comportamento violativo, ma alla riprovazione giuridica dell’illecito e alla dissuasione dalla consumazione di ulteriori violazioni, al fine di tutelare l’ordine pubblico. La sanzione quale strumento della Pubblica Amministrazione, si differenzia da qualsiasi altro strumento a sua disposizione caratterizzandosi, infatti, per incidere negativamente sulla sfera del destinatario e comportandone una lesione o un pregiudizio.
Nell’analisi compiuta sulle sanzioni amministrative e sulla loro disciplina, possiamo evidenziare come il legislatore le abbia caratterizzate vere e proprie “pene”, in quanto si è potuto considerare il fatto che, fra sanzioni amministrative e sanzioni penali vi siano caratteristiche comuni, ovvero per farne un esempio, in primo luogo l’afflittività visto che hanno conseguenze negative per il trasgressore; in secondo luogo la dissuasione, poiché minacciano l’inflizione del danno; infine la giusta retribuzione dell’illecito, che dovrà essere proporzionata alla gravità dell’azione posta in essere. Ecco che il legislatore si è ispirato in modo diretto al codice penale, cercando di mutarne i principi compatibili e addirittura migliorarne alcune imperfezioni.
Proseguendo nella nostra trattazione abbiamo esaminato come, le sanzioni amministrative siano comminate anche dinanzi a violazioni poste a tutela dell’interesse pubblico offeso, all’inosservanza di precetti urbanistici o edilizi, parlando in tali casi di abuso edilizio; si tratta di una condotta contraria ai precetti normativi divenendo fonte di responsabilità punibile con le sanzioni previste dall’ordinamento giuridico. L’abuso funziona come regola operante per garantire la conformità delle strutture all’ordinamento. La giurisprudenza lo ha definito come un illecito amministrativo permanente che si verifica quando si ha un intervento volontario e contra legem, che realizzi un immobile abusivo
provocando un’alterazione dello stato dei luoghi non occasionale e non esigua e che perdura sino a quando il contravventore continua a violare l’obbligo di restitutio in integrum.246
Dal nostro elaborato inoltre, affiora, come le vicende che hanno determinato lo sviluppo e l’interesse della scienza giuridica verso l’illecito amministrativo, hanno origine risalente nel tempo; il diritto amministrativo riguardante le sanzioni, originate principalmente da misure di depenalizzazione, è nato soprattutto come reazione all’abuso che, in tempi passati, è stato fatto con l’impiego dello strumento penale. La semi‐paralisi della giustizia penale, con consequenziale parziale rinunzia alle funzioni di prevenzione generale e speciale della pena, ha determinato lo svilupparsi di meccanismi selettivi spontanei che, sanzionando solamente le condotte meritevoli di punizione, hanno prodotto una sorta di depenalizzazione di fatto di talune figure di reato divenute ben presto desuete, comportando la riconsegna nell’alveo del diritto amministrativo della trattazione di alcune figure di illecito originariamente configurate come meritevoli di reazione penale. Nel corso del tempo si è adeguata la risposta sanzionatoria alla mutata gerarchia dei valori sociali sottraendo alla tutela penale una serie di condotte lesive unicamente del patrimonio individuale ed all’impiego di rimedi, di natura essenzialmente economica, per tali tipi di condotte.247
Varie sono state le leggi di depenalizzazione, come abbiamo analizzato ma, sicuramente quella più importante è stata la l. n. 689/1981; le ragioni di carattere generale che stanno alla base della medesima e che hanno riguardato il suo processo di formazione, si possono riassumere nel proposito di avviare per la prima volta nel nostro ordinamento una strategia differenziata di lotta, che superi la vecchia ideologia di un intervento penale indifferenziato ed eccessivamente rigido e diffuso, ormai estraneo alla sensibilità e alla coscienza moderna, e che tra l’altro ha sovracaricato la macchina giudiziaria, rendendola del tutto inadeguata a far fronte ai suoi compiti fondamentali.248 La dequalificazione di
taluni reati in illeciti amministrativi vale nel nostro ordinamento come opzione politico‐ criminale alla quale si è fatto ricorso con finalità di razionalizzazione del sistema penale; il fatto che il legislatore abbia predisposto un sistema di depenalizzazione per certi versi
246 Cons. Stato, Sez. IV, 8 Gennaio 2013, n. 32.
247 A. Fioritto, M. Lunardelli, Una premessa teorica alle operazioni di rigenerazione urbana: la distinzione tra
sanzioni e misure ripristinatorie, cit. p. 654.
alternativo a quello dell’illecito amministrativo induce a sperare che la direzione intrapresa sia quella di una maggior qualità del processo di depenalizzazione verso un obiettivo di coincidenza fra gli interessi pubblici rimessi alla cura diretta dell’amministrazione e la podestà punitiva della stessa.
La finalità di adeguare la risposta sanzionatoria all’evoluzione del comune sentire, in virtù oltretutto, di una mutata gerarchia dei valori, porta all’impiego di rimedi essenzialmente di natura economica, il cui successo si spiega con il rifiuto della concezione etica del diritto penale e la tendenza a sottrarre dalla forte tutela criminale una serie di condotte lesive unicamente del patrimonio individuale. Oggi possiamo affermare che, in seguito alla l. n. 689/1981, l’illecito amministrativo è un istituto autonomo, occupante un importante ruolo nelle funzioni delle Pubbliche Amministrazioni e che vive di proprie regole.