Accertamento della sanzione amministrativa Premessa
3.4 Pagamento in misura ridotta e rapporto
Tra gli elementi essenziali di un verbale di accertamento vi è l’indicazione della sanzione pecuniaria. Infatti, si prevede che ove sia possibile contestare immediatamente la violazione o comunque notificarla al trasgressore entro 90 giorni, nei successivi 60 giorni l’autore può conciliare pagando una somma ridotta pari alla terza parte del massimo previsto o pari al doppio del minimo: si tratta della c.d. oblazione o pagamento in misura ridotta. L’organo accertatore deve scrivere nel verbale quale sia l’entità della sanzione, che viene chiesta di pagare al trasgressore o all’obbligato in solido. In materia di illeciti amministrativi, l’art. 16 l. n. 689/1981 prevede il pagamento in misura ridotta, ossia una forma di oblazione85 che blocca in itinere il procedimento sanzionatorio; vale come parziale attuazione del principio e criterio direttivo dell’art. 2 comma 2 lett. g della legge delega, ai sensi del quale, a fronte dell’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria, il Governo deve “prevedere la possibilità di estinguere il procedimento mediante il pagamento, anche rateizzato, di un importo pari alla metà della stessa”.86 L’istituto è stato previsto dal legislatore del 1981 come misura di carattere generale diretta a favorire la più rapida definizione dei procedimenti amministrativi sanzionatori. L’art. 16 attribuisce ai soggetti cui è contestata la violazione amministrativa una mera facoltà, il cui esercizio integra un’eventuale fase del procedimento di irrogazione della sanzione: se il trasgressore si avvale di tale meccanismo conciliativo, non contesta la validità dell’accertamento ma arresta il procedimento amministrativo in questo stadio, attraverso la corresponsione di una somma di denaro il cui importo è predeterminato dalla legge.
85 In diritto, l’oblazione prende un significato diverso: declinata diversamente in ambito penale e
amministrativo, l’oblazione resta sostanzialmente un pagamento con cui si estingue un reato‐ contravvenzione o si interrompe un procedimento sanzionatorio; nel linguaggio burocratico, questo termine è spesso usato come sinonimo alto di pagamento, che prescinde dalla sua funzione di difesa da un’altra imminente sanzione.
L’art. 16 l. n. 689/1981, nella sua formulazione originaria ammetteva il pagamento di una somma corrispondente alla cifra più favorevole tra due importi alternativi individuati dalla legge: o la terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa oppure il doppio del minimo. Inizialmente, quanto sopra detto, induceva alcuni a ritenere che il meccanismo di computo della somma da pagare costituisse un rinvio ad una specifica tipologia di sanzioni pecuniarie, ossia quelle connotate dalla presenza di un minimo e di un massimo edittale, con implicita esclusione delle sanzioni fisse o proporzionali. Questa soluzione inizialmente considerata, non può essere condivisa: in primo luogo, la giurisprudenza ha chiarito come questa eccezione non si possa desumere per implicito, precisando che “la prevista facoltà di scelta del contravventore, tra il pagamento di un terzo del massimo, ovvero (se più favorevole), del doppio del minimo della sanzione edittale, si riferisce in modo chiaro alla eventualità anche se molto frequente, di una sanzione articolata da un minimo e un massimo, ma non postula la necessità di questa articolazione”;87 in secondo luogo, in caso
di sanzione stabilita in misura fissa, il criterio di quantificazione della somma da corrispondere per la relativa conciliazione si riduce a quello unico del “terzo” dell’ammontare della sanzione stessa, senza che per questo, la conciliazione possa ritenersi impedita o preclusa. Analogamente, per quanto riguarda invece, le sanzioni proporzionali, la cui misura sia correlata alla dimensione quantitativa dell’infrazione ascritta, non può dirsi che la mancata predeterminazione di un massimo edittale renda impraticabile il pagamento in misura ridotta.
In questa ultima ipotesi la conciliazione resta pur sempre effettuabile in relazione alla misura in cui, nel concreto, la sanzione assurge in applicazione dei criteri tabellari: stante la sostanziale coincidenza che, in questo caso, viene a verificarsi (con conseguente esclusione di ogni possibilità di scissione sul piano effettuale) tra i due elementi della sanzione edittale e di quella concreta.88 Questa interpretazione, oggi, risulta confermata dall’art. 16 comma 1, così come modificato dall’art. 52 D.Lgs n. 213/1998 il quale prevede che: “il trasgressore paghi una somma ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo”. Questa novella è stata introdotta dal legislatore allo scopo di evitare che, 87 Cass. Civ. Sez. I 19 Maggio 1989, n. 2407. 88 Cass. Civ. Sez. I, cit., n. 2407/1989.
in mancanza di misura minima specificatamente fissata, la misura ridotta fosse calcolata, con riferimento al doppio del minimo previsto dall’art. 10 comma 1 l. n. 689/1981. Questa previsione normativa rappresenta una conferma dell’applicabilità dell’istituto generale dell’art. 16 l. n. 689/1981, anche a sanzioni amministrative non graduate tra un minimo e un massimo. Si può evincere quindi, che il pagamento in misura ridotta sia disciplinato dall’art. 16, laddove al comma 1 stabilisce che: “è ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa, o se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata, o se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione”. È infatti con l’atto di contestazione o notificazione che il trasgressore viene ammesso al pagamento di una somma in misura ridotta; per calcolare l’entità della sanzione che il trasgressore o l’obbligato in solido può pagare estinguendo l’obbligazione, si tratta quindi, di un calcolo matematico89 e il pagamento in misura ridotta rappresenta lo
strumento con cui è possibile bloccare il procedimento sanzionatorio: il funzionario o l’agente accertatore, a meno che, alla violazione amministrativa, non siano stati anche accertati estremi di reato, non deve più trasmettere il rapporto all’ufficio competente e l’infrazione non avrà più alcun seguito.90
Il pagamento in misura ridotta, è ammesso nel rispetto del termine di 60 giorni (termine perentorio), dalla contestazione immediata o dalla notificazione del verbale di accertamento. Se avviene il pagamento in misura ridotta, il procedimento termina e ciò accade, se a pagare sia il trasgressore, oppure se a pagare sia l’obbligato in solido. Per consentire il pagamento in misura ridotta, il verbale deve specificare non solo l’entità della somma da pagare ma anche le modalità per effettuare il pagamento e qual’è l’ente a cui va effettuato il pagamento. Può accadere che vi sia una disposizione di legge che escluda la possibilità del pagamento in misura ridotta; infatti se non è consentito, il verbalizzante né 89 Se la violazione è punita con una sanzione per la quale sono indicati sia il massimo che il minimo editale, il verbalizzante deve: moltiplicare il minimo per due (prima operazione); dividere il massimo per 3 (seconda operazione); confrontare i due risultati; applicare l’importo inferiore. Se la violazione è punita con una sanzione per la quale è indicato solo il massimo edittale, il verbalizzante deve: dividere la cifra indicata come massimo edittale per 3 (calcolo di un terzo); applicare come sanzione l’importo derivante dall’operazione di divisione. Il risultato finale coincide con la sanzione in misura ridotta.
da atto e il procedimento prosegue direttamente con il rapporto all’autorità amministrativa competente.
Come abbiamo avuto modo di esaminare nei paragrafi precedenti, il verbale di accertamento deve indicare non solo la somma da pagare a titolo di sanzione pecuniaria, ma anche le modalità di pagamento; occorre dire al destinatario del verbale anche come e a chi pagare. Normalmente esiste una corrispondenza tra l’autorità competente a ricevere il rapporto e l’ente a cui vanno i proventi derivanti dalle sanzioni pecuniarie. Tutto il sistema sanzionatorio della l. n. 689/1981, è caratterizzato dal pagamento di una sanzione che avviene mediante versamento in conto corrente postale o in banca o con sistemi alternativi, fino all’eventualità di una riscossione allo sportello dell’ufficio dell’organo accertatore. In ogni caso è escluso il pagamento della sanzione direttamente e immediatamente nelle mani dell’organo accertatore (c.d. pagamento brevi manu).
Concludendo, il pagamento in misura ridotta produce l’effetto principale di liberare dall’obbligo di pagamento della somma che potrebbe essere stabilita a titolo di sanzione, colui o coloro che, vi sarebbero tenuti; ma può anche, in determinati casi, produrre altri effetti: infatti l’art. 20 l. n. 689/1981, stabilisce al primo comma, che determinate sanzioni amministrative accessorie possono essere irrogate dall’amministrazione solo con l’ordinanza‐ingiunzione (o dal giudice penale con la sentenza di condanna). Ciò comporta nel primo caso che, il pagamento in misura ridotta precludendo la possibilità di emettere l’ordinanza‐ingiunzione, impedisca anche l’applicazione di tali sanzioni.91
Qualora non avvenga il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria, ci deve essere un atto di impulso, il cosiddetto rapporto, che viene inviato all’autorità amministrativa competente a cura dell’organo accertatore, per consentire la prosecuzione del procedimento ed arrivare alla produzione di un atto che potrà diventare titolo esecutivo. Pertanto, il funzionario o l’agente che ha accertato la violazione deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all’ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o in mancanza, al Prefetto.92
91 Ivi, p. 92.
L’art. 17 l. n. 689/1981 93 pone, dunque l’obbligo del rapporto (ora denominato denuncia
ai sensi del nuovo articolo 331 c.p.p.) a carico del funzionario o dell’agente che ha accertato la violazione, qualora trascorsi i 60 giorni utili, non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta. Il rapporto consiste in una nota informativa inviata all’autorità amministrativa competente circa l’avvenuto accertamento di un illecito amministrativo. Non sono richieste forme specifiche per questo atto, salvo un contenuto minimo idoneo alla realizzazione dello scopo. Il rapporto deve sostanzialmente comprendere gli elementi menzionati dal vecchio art. 2 c.p.p. (corrispondente all’attuale art 332 c.p.p.) cioè le generalità del trasgressore, gli elementi essenziali del fatto illecito e gli atti accertativi compiuti. Quale sia la forma prescelta per la presentazione del rapporto, l’accertatore non deve mai sottovalutare la funzione strategica di questo adempimento; l’autorità competente è chiamata dalla legge a valutare la fondatezza dell’accertamento svolto dall’organo di vigilanza. Inoltre si prevede che la trasmissione degli atti all’autorità competente a decidere il procedimento sanzionatorio, debba verificarsi con celerità, e quindi senza aspettare il decorso del termine di 60 giorni dalla comunicazione dell’addebito agli interessati: se l’organo di controllo nell’arco del breve tempo necessario a predisporre
93 Recita: “Qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta, il funzionario o l'agente che ha
accertato la violazione, salvo che ricorra l'ipotesi prevista nell'articolo 24, deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all'ufficio periferico cui sono demandati Attribuzioni e compiti del ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto. Deve essere presentato al prefetto il rapporto relativo alle violazioni previste dal testo unico delle norme sulla circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 Giugno 1959, n. 393, dal testo unico per la tutela delle strade, approvato con regio decreto 8 dicembre 1933, n. 1740, e dalla legge 20 Giugno 1935, n. 1349, sui servizi di trasporto merci. Nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative ad esse delegate, il rapporto è presentato all'ufficio regionale competente. Per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto è presentato, rispettivamente, al presidente della giunta provinciale o al sindaco. L'ufficio territorialmente competente è quello del luogo in cui è stata commessa la violazione.
Il funzionario o l'agente che ha proceduto al sequestro previsto dall'articolo 13 deve immediatamente informare la autorità amministrativa competente a norma dei precedenti commi, inviandole il processo verbale di sequestro.
Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanare entro centottanta giorni dalla pubblicazione della presente legge, in sostituzione del decreto del Presidente della Repubblica 13 Maggio 1976, n. 407, saranno indicati gli uffici periferici dei singoli ministeri, previsti nel primo comma, anche per i casi in cui leggi precedenti abbiano regolato diversamente la competenza. Con il decreto indicato nel comma precedente saranno stabilite le modalità relative alla esecuzione del sequestro previsto dall'articolo 13, al trasporto ed alla consegna delle cose sequestrate, alla custodia ed alla eventuale alienazione o distruzione delle stesse; sarà altresì stabilita la destinazione delle cose confiscate. Le regioni, per le materie di loro competenza, provvederanno con legge nel termine previsto dal comma precedente”.
la trasmissione del rapporto, ha già la notizia dell’avvenuto pagamento in misura ridotta, non deve inviare gli atti ai sensi dell’art. 17; negli altri casi può trasmettere i documenti all’amministrazione competente ad emanare l’ordinanza‐ingiunzione o archiviazione, anche se è spirato il termine di cui all’art. 16. Con il rapporto si trasmette copia del verbale completo delle eventuali relazioni di verifica. L’autorità competente a ricevere il rapporto è:
1) per territorio l’autorità amministrativa del luogo in cui è stata commessa la violazione;
2) per le violazioni dei regolamenti comunali e provinciali, il rapporto è presentato rispettivamente al Sindaco o al Presidente della giunta provinciale;
3) nelle materie di competenza delle Regioni e comunque nei casi in cui le funzioni amministrative sono delegate alla Regione, il rapporto è presentato all’ufficio regionale competente, salvo che la Regione non abbia delegato l’esercizio delle funzioni di vigilanza ai Comuni. Se esiste una legge regionale di questo tipo, il rapporto va presentato al Sindaco.94 Negli anni 90 ci sono stati diversi decreti
ministeriali diretti a individuare ulteriori uffici competenti a ricevere il rapporto a seguito del processo di depenalizzazione in quel decennio.
Il soggetto che si vede contestata una violazione o che si vede notificato un verbale di accertamento di un’infrazione, ha la possibilità di far valere le proprie ragioni e mettere in discussione l’accertamento effettuato a suo carico. L’art. 18 l. n. 689/1981 stabilisce che: “entro il termine di 30 gg dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell’art. 17, scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità”.
Lo scritto difensivo deve indicare le circostanze del caso, i motivi per i quali si richiede l’archiviazione del processo verbale, l’eventuale riduzione della sanzione amministrativa, allegando tutti gli elementi che si ritengono utili ai fini di una corretta valutazione dei fatti accaduti. La presentazione di uno scritto difensivo non ha effetto sospensivo dei termini di pagamento della sanzione, ma si estrinseca nella possibilità di
94 In mancanza di indicazioni precise circa l’ufficio periferico dello Stato, il rapporto va sempre presentato al
esternare le proprie ragioni all’autorità competente che poi deciderà se emettere ordinanza‐ingiunzione, oppure se emettere ordinanza di archiviazione.
Qualora l’interessato, pur avendo presentato uno scritto difensivo, effettui il pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 l. n. 689/1981, l’autorità non procederà all’esame dello scritto difensivo stesso, poiché il pagamento ha effetto liberatorio e conclude in modo definitivo, il procedimento sanzionatorio. Se gli interessati, trasgressore (ovvero autore materiale), coloro che hanno concorso alla violazione amministrativa ai sensi dell’art. 5 e gli obbligati in solido di cui all’art. 6 della l. n. 689/1981 presentano scritti difensivi, si apre un’ulteriore fase del procedimento volto ad accertare, in relazione agli argomenti esposti negli scritti difensivi: 1) la legittimità del verbale; 2) l’assenza di cause di esclusione della responsabilità; 3) la corretta interpretazione dei fatti. L’organo accertatore deve predisporre delle controdeduzioni in merito a quanto sostenuto negli scritti difensivi dagli interessati e potranno chiedere di essere sentiti personalmente dall’autorità amministrativa competente. Nel caso in cui vi sia questa richiesta, l’autorità amministrativa ha l’obbligo di procedere all’audizione personale: comunica al richiedente il giorno in cui avverrà la sua audizione e verbalizza le sue dichiarazioni. Il termine di 30 giorni per gli scritti difensivi è imposto all’interessato a pena di decadenza. Dottrina e giurisprudenza concordano sull’effetto vincolante della richiesta di audizione personale; la sentenza del 16 Maggio 1990 n. 4266 della Corte di Cassazione, afferma che l’audizione della parte che ne abbia fatto richiesta ha carattere essenziale proprio perché diretta alla possibile definizione della lite in via amministrativa.95
Scaduto il termine, l’amministrazione potrà ugualmente a propria discrezionalità, soddisfare la richiesta di audizione pervenuta tardivamente, ma il rifiuto non potrà più essere valutato come motivo di illegittimità dell’operato dell’ufficio. Se però la richiesta di audizione da parte dell’interessato avviene nel termine previsto dalla legge, il mancato espletamento della procedura da parte dell’amministrazione non costituisce mera facoltà, ma una condizione di validità del procedimento “onde il relativo difetto comporta la nullità insanabile dell’ordinanza‐ingiunzione irrogativa della sanzione amministrativa”.96 95 V. Scalese, Le opposizioni alle sanzioni amministrative, cit., p. 104. 96 A. Conz, L. Levita, La depenalizzazione 2016, cit., pp. 74 ss.
Scopo quindi dello scritto difensivo o richiesta di audizione (chiedere di essere sentiti personalmente), è quello di instaurare un contraddittorio indiretto tra l’accertatore e l’interessato, al fine di consentire all’amministrazione sanzionante di confermare, ridurre o escludere la responsabilità contestata. I motivi esposti dall’interessato dovranno essere succintamente riportati in un verbale che sarà sottoscritto dagli interessati e dal rappresentante dell’amministrazione. Unitamente allo scritto difensivo o in occasione dell’audizione, gli interessati oltre a formulare proprie interpretazioni dei fatti contestati, potranno produrre anche dichiarazioni scritte (con sottoscrizione autenticata) di possibili testimoni, il cui valore probatorio è rimesso alla libera valutazione dell’autorità amministrativa sanzionante, sempre che tali dichiarazioni non siano rivolte a contestare il valore probatorio del processo verbale il quale costituisce prova sino a querela di falso. Il legislatore con la previsione dell’art. 18 comma 1 e 2 della l. n. 689/1981, ha voluto intraprendere un discorso di comunicazione tra il cittadino e la Pubblica Amministrazione che prima era impossibile e neanche prevedibile. Per il cittadino non sussiste alcun diritto a pretendere una vera e propria istruttoria o una sorta di processo, fermo restando che potrà pretendere che gli sia comunicato il giorno in cui dovrà avvenire la sua audizione e che delle sue dichiarazioni venga stesa una verbalizzazione da allegarsi alla pratica.97 La presentazione degli scritti difensivi all’autorità amministrativa, produce un contenzioso che termina con un atto chiamato ORDINANZA. 3.5 Ordinanza‐archiviazione e ordinanza‐ingiunzione L’ordinanza98rappresenta un provvedimento amministrativo, ovvero un atto avente rilevanza esterna con la quale la Pubblica Amministrazione manifesta la propria volontà nei 97 A. Conz, L. Levita, La depenalizzazione 2016, cit., pp. 74 ss. 98 Le ordinanze nel diritto amministrativo coprono una vasta area in cui, rientrano molti atti amministrativi,
siano essi regolamenti o atti generali attribuiti alla competenza di un organo monocratico (per esempio ordinanze del sindaco previste dal Codice della Strada), da cui si distinguono altri provvedimenti tipici che sono però a presupposto necessitato (ordinanza di demolizione di un edificio pericolante) ove, come d'ordinario per gli atti amministrativi, il contenuto dell'ordine che in concreto può impartire l'amministrazione pubblica è predefinito dalla norma di legge attributiva del potere. Nel processo civile, costituisce la forma che assumono i provvedimenti emanati dal giudice durante il processo allo scopo di regolarne lo svolgimento e per risolvere le questioni processuali insorte tra le parti: si parla di funzione ordinatoria dell’ordinanza. È il tipico provvedimento (ad esempio, è con l’ordinanza che vengono ammessi i mezzi istruttori richiesti dalle parti); tuttavia anche il collegio può a volte utilizzarla (art. 279 c.p.c.); di regola, l’ordinanza è modificabile e
confronti di soggetti determinati e in grado di modificare unilateralmente la sfera giuridica degli stessi. Come tale è un provvedimento tipico e nominato, dotato di tutte le caratteristiche degli altri provvedimenti amministrativi. Da un punto di vista di competenza, l’ordinanza è un provvedimento del dirigente; da un punto di vista di contenuto, l’ordinanza può essere di archiviazione o ingiuntiva; infatti l’autorità destinataria del rapporto ha la possibilità, sulla base degli elementi di prova raccolti dagli organi di accertamento, di emanare ordinanza‐ingiunzione o ordinanza di archiviazione.
L’ordinanza di archiviazione è il provvedimento con il quale l’autorità amministrativa, competente a decidere sulla sorte di un verbale, ne dispone l’archiviazione determinando la fine della procedura sanzionatoria amministrativa. Ciò avviene quando,