Le sanzioni urbanistiche Premessa
2. Attività di vigilanza
3.3 Particolari tipologie di provvedimenti sanzionatori repressivi
3.3.2 La lottizzazione abusiva
La lottizzazione rappresenta il primo caso di pianificazione contratta; quando più tardi la legge del 1942 farà obbligo a tutti i Comuni di dotarsi di uno strumento pianificatorio esteso all’intero territorio comunale, vengono poste le premesse per una mutazione genetica dell’istituto. Il piano di lottizzazione da strumento urbanistico parziale (destinato a operare in un deserto non pianificato) diviene “l’ultimo anello” di una pianificazione multilivello che abbraccia l’intero territorio comunale. Il mutamento effettivo dell’istituto si avrà con la legge Ponte n. 765/1967. L’aspetto più innovativo è stato quello di interrompere la prassi delle lottizzazioni in “assenza di piano regolatore” (sino ad allora prevalente), configurando chiaramente la lottizzazione come strumento urbanistico di attuazione (alternativo) al piano particolareggiato. Da tale impostazione discende appunto l’assoluto divieto di lottizzazione nei Comuni sprovvisti di piano regolatore o di programma di fabbricazione sancito dalla stessa legge.190
Le norme sulla lottizzazione abusiva, come da tempo ha precisato la giurisprudenza, mirano proprio a preservare la riserva pubblica di programmazione territoriale, sanzionando in particolare tutti quei comportamenti che tendono ad esempio ad asserire “per la prima volta all’insediamento edilizio una certa area” (non ancora urbanizzata) o ad aggravare il carico urbanistico (lottizzazione per alterazione fisica del territorio) o ad alterare l’assetto della situazione proprietaria (attraverso vendite, donazioni o altro), rendendo più problematica la realizzazione di un disegno urbanistico razionale (c.d.
lottizzazione per trasformazione giuridica del suolo). Ciò che in questi casi rende abusiva la lottizzazione è lo svolgimento delle anzidette operazioni in carenza di un piano attuativo ritualmente approvato.191
Secondo l’art. 30 T.U dell’Edilizia si ha lottizzazione abusiva “quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”. L’art. 30 D.P.R 380/2001, è caratterizzato da una particolare sequenza procedimentale che presuppone:
1) un atto inziale di accertamento circa la configurabilità di una lottizzazione abusiva; 2) la successiva (in caso di esito positivo dell’accertamento) obbligatoria sospensione
della lottizzazione, che comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre delle stesse e dei suoli per atto tra vivi con obbligatoria trascrizione del provvedimento nei registri immobiliari; 3) l’eventuale finale acquisizione del bene al patrimonio disponibile del Comune, ove nel termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento non intervenga la revoca, che può e deve essere sollecitata dal destinatario dimostrando l’insussistenza dei presupposti idonei a configurare la lottizzazione abusiva. Il concetto di lottizzazione abusiva trae origine dalla prassi giurisprudenziale prima ancora che dalla normativa. Il termine di “lottizzazione abusiva” compare per la prima volta nell’art. 28 della legge urbanistica n. 1150/1942, il quale stabilì il divieto di procedere a lottizzazioni di terreni a scopo edilizio, in assenza di piano regolatore particolareggiato. Come ha ricordato la dottrina, non essendo presente all’epoca una definizione normativa del reato di lottizzazione, la giurisprudenza ne offrì una duplice indicazione; la prima prevedeva che per la configurabilità del reato non era sufficiente la semplice attività negoziale di frazionamento del terreno e di vendita dei singoli lotti, purché il trasferimento di aree piccole era perfettamente lecito e consentito dalla legge, diventando lottizzazione abusiva solo quando si fosse dato inizio ad un’attività di urbanizzazione del terreno; pertanto il reato di lottizzazione abusiva finiva per coincidere con l’urbanizzazione abusiva. La seconda indicazione riteneva sufficiente la semplice lottizzazione cartolare, senza riferimento alla realizzazione delle opere.
Le Sezioni Unite della Cassazione dettero la soluzione del contrasto giurisprudenziale evidenziando che il reato di lottizzazione abusiva può consistere sia in atti giuridici sia in atti materiali. A tale orientamento aderì anche il legislatore che introdusse tale definizione dapprima nell’art. 18 l. n. 47/1985 e successivamente nel D.P.R 380/2001; l’interesse protetto dalla l. n. 47/1985 non è soltanto quello di assicurare che la modifica del territorio avvenga sotto il controllo della Pubblica Amministrazione ma anche quello di garantire che tale sviluppo si verifichi in piena aderenza al programmato assetto urbanistico ed il rilascio della concessione edilizia è subordinato all’indagine di conformità alla normativa urbanistica in genere ed ai piani regolatori.192
La finalità della norma è di preservare la potestà programmatoria attribuita all’amministrazione nonché l’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione (il Comune) al fine di garantire:
1) un’ordinata pianificazione urbanistica; 2) un corretto uso del territorio;
3) uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dell’applicazione degli standard compatibile con la finanza pubblica;
La norma contempla due fattispecie: cd. materiale (o reale), relativa all’inizio della realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, in violazione delle previsioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, o in assenza dei necessari titoli abilitativi; la seconda c.d. formale (o cartolare), si verifica quando pur, non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzaria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti. In questo ultimo caso, vi è il frazionamento del terreno in lotti e la successiva vendita, donazione, permuta o qualsivoglia atto unilaterale o contratto che determini il mutamento della proprietà di taluno o di tutti i lotti eccezion fatta per la divisione ereditaria.193
In entrambi i casi il bene giuridico protetto dalla normativa di riferimento quindi è, non solo l’ordinata pianificazione urbanistica e il corretto uso del territorio, ma anche (e soprattutto) l’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della funzione di pianificazione (cioè del Comune), a cui spetta vigilare sul rispetto delle vigenti previsioni
192 N. Centofanti, L’abusivismo urbanistico ed edilizio, cit., p. 43. 193 G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, cit., p. 712.
urbanistiche, con conseguente doverosa repressione di qualsiasi attività di tipo lottizzatoria non previamente assentita. La lottizzazione abusiva quindi presuppone opere (lottizzazione materiale o reale) o iniziative giuridiche (lottizzazione cartolare) che comportano una trasformazione edilizia o urbanistica dei terreni in violazione delle previsioni urbanistiche.
Per la valutazione di un’ipotesi di lottizzazione abusiva c.d. materiale, bisogna effettuare una valutazione d’insieme dei lavori, verificando nel complesso la realizzazione dell’attività edilizia ai fini della valutazione della sua idoneità a stravolgere l’assetto del territorio preesistente per realizzare un nuovo insediamento abitativo e quindi, infine determinare un ostacolo alla futura attività di programmazione (posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico che necessita adeguamenti degli standard.
La giurisprudenza si pose il problema se la lottizzazione reale, autorizzata dall’autorità amministrativa, configuri o meno il reato di lottizzazione abusiva; ci furono diversi orientamenti: il primo riteneva che il reato si configurasse solo in assenza di un atto di approvazione dell’amministrazione; l’abusività è esclusa ogni qualvolta la lottizzazione sia autorizzata dall’autorità competente, senza che sia consentito al giudice penale disapplicare l’atto autorizzato, a meno che esso non sia inesistente o invalido.
L’altro orientamento, invece riteneva che il reato di lottizzazione abusiva dovesse ritenersi a consumazione alternativa, potendosi realizzare sia per il difetto di autorizzazione o approvazione del piano di lottizzazione, sia per contrasto della stessa con le prescrizioni agli strumenti urbanistici. La giurisprudenza rileva che gli organi dell’amministrazione, nel momento in cui accertano una autorizzazione illegittima devono annullare e provvedere alla procedura sanzionatoria, realizzandosi così il presupposto dell’assenza di autorizzazione.194
Altra tipologia è la lottizzazione negoziale (o giuridica) si fonda, invece, su elementi indiziari, dai quali può risultare in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio del terreno. Non è necessario che tali elementi siano presenti in concorso tra loro, essendo sufficiente la presenza di uno solo di questi, purché rilevante e idoneo. Si stabilisce, ad esempio che lo scopo edificatorio è ravvisabile, nel caso di vendita frazionata di un vasto appezzamento di terreno in lotti di dimensione ridotta e palesamente incompatibile con una loro valida destinazione agli usi agricoli e trasferiti a soggetti che non presentano le
qualità soggettive pertinenti a tale utilizzazione agricola. La lottizzazione negoziale deve ritenersi integrata dal trasferimento in proprietà di una o più particelle che vengono staccate da un fondo di maggior estensione, in funzione di una finalità edificatoria non consentita, manifestandosi non già attraverso un complesso di elementi indizianti che ne denotino l’esistenza. La dottrina rileva la necessità di tre requisiti: 1) il frazionamento catastale in più lotti; 2) la vendita degli stessi; 3) la creazione di lotti che denuncino la loro destinazione edificatoria.195 La giurisprudenza penale parla anche di “lottizzazione abusiva mista” cioè sia cartolare che materiale, quando si verifichi un intreccio di atti materiali e giuridici, comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia dei terreni non autorizzata oppure in violazione della pianificazione vigente.196 Il reato di lottizzazione abusiva, di natura contravvenzionale, disciplinato dall’art. 44 lettera c) D.P.R 380/2001, si concretizza nel momento in cui un soggetto realizza un’opera in assenza di autorizzazione amministrativa o in mancanza di dichiarazione dell’inizio di attività o, su suolo non edificabile. La pena è l’arresto fino a 2 anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro. Gli elementi costitutivi di questo reato sono:
a. oggettivo, poiché è un reato a forma “libera” in quanto per la sua integrazione è sufficiente un qualsiasi utilizzo abusivo del terreno, e a forma “progressiva”, in quanto sussiste anche quando l’attività posta in essere sia successiva agli atti di frazionamento o ad opere già eseguite, atteso che tali inziali attività, pur integrando la configurazione del reato, non esauriscono il percorso criminoso che si protrae con gli interventi successivi che incidono sull’assetto urbanistico;
b. soggettivo, poiché superando un primo orientamento giurisprudenziale, che definisca tale reato di natura esclusivamente dolosa (dove vi è la necessità che l’evento sia previsto e voluto dal reo), oggi è pacifico in giurisprudenza che lo stesso abbia una connotazione cd. a “consumazione alternativa”, ovvero può realizzarsi sia per difetto di autorizzazione a costruire, sia per contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici; ciò comporta che anche la colpa può determinare il reato di lottizzazione abusiva.
195 N. Centofanti, L’abusivismo urbanistico ed edilizio, cit., p. 44. 196 G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, cit., p. 715.
Ai sensi del comma 2 dell’art. 44 D.P.R 380/2001, la sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi sia stata lottizzazione abusiva, disporrà la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere costruite. A seguito della confisca i terreni vengono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per l’immediata trascrizione nei registri immobiliari; inoltre il reato di lottizzazione abusiva si prescrive in 4 anni, in assenza di atti interruttivi e comincia a decorrere dal momento della consumazione del reato. Diversamente il termine è di 5 anni, se vi sono stati atti di interruzione della prescrizione. In proposito, con ordinanza n. 40380 del 2019, era sta rimessa alle Sezioni Unite la seguente questione di diritto: “se in caso di declaratoria di estinzione per prescrizione del reato di lottizzazione abusiva, sia consentito l’annullamento con rinvio limitatamente alla statuizione sulla confisca ai fini della valutazione da parte del giudice di rinvio della proporzionalità della misura, secondo il principio indicato dalla sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo (28 Giugno 2018 G.I.E.M S.r.l e altri contro Italia)”.
Le Sezioni Unite hanno affermato che “la confisca di cui all’art. 44 D.P.R 380/2001 può essere disposta anche in presenza di una causa estinta, determinata dalla prescrizione del reato purché sia stata accertata la sussistenza della lottizzazione abusiva sotto il profilo oggettivo e soggettivo, nell’ambito di un giudizio che abbia assicurato il contraddittorio e la più ampia partecipazione degli interessati, fermo restando che, una volta intervenuta detta causa, il giudizio non può, in applicazione dell’art. 129 comma 1 c.p.p., proseguire al solo fine di compiere il predetto accertamento. In caso di declaratoria, all’esito del giudizio di impugnazione, di estinzione del reato di lottizzazione abusiva per prescrizione, il giudice di appello e la Corte di Cassazione sono tenuti, in applicazione dell’art. 578 bis c.p.p. a decidere sull’impugnazione agli effetti della confisca di cui all’art. 44 D.P.R 380/2001”.197
Secondo la giurisprudenza, il reato di lottizzazione abusiva, avente natura permanente cessa: con il completamento dell’attività edificatoria e con il completamento delle opere di urbanizzazione; dal punto di vista amministrativo, ai sensi dell’art. 30 comma 7 e ss. T.U dell’Edilizia, nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accerti l’effettuazione di lottizzazioni di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta
l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atto tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari. Trascorsi 90 giorni, le aree lottizzate vengono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune con successiva demolizione delle opere abusive.