Legge24 Novembre 1981 n 689 

La  novità  della  l.  n.  689/1981  è  rappresentata  dall’introduzione  di  una  disciplina  completa e unitaria, sul piano sostanziale che procedimentale, applicabile, salvo diversa  disposizione (art. 12), a tutte le violazioni (sia depenalizzate che amministrative in origine)  per le quale sia prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro.  Attraverso questo complesso normativo è possibile risalire all’essenza stessa dell’illecito  amministrativo, comprendendo quindi, le motivazioni che spingono a identificare il sistema  dell’illecito  amministrativo  come  un  modello  quasi  penalistico.  In  un  primo  momento,  l’impianto generale della legge non aveva l’idea di illecito amministrativo simile al modello 

dell’illecito previsto in materia civilistica. L’eterogeneità teleologica delle sanzioni penali e  di  quelle  amministrative  veniva  confermata  dalla  disciplina  del  concorso  di  norme  (imperniato sul cumulo giuridico di sanzioni invece che sul concorso apparente di norme).  Nella  stesura  definitiva  della  legge,  il  modello  accolto  appare  di  stampo  marcatamente  penalistico, in quanto: 

1) in  primo  luogo,  la  disciplina  della  commisurazione  della  sanzione  amministrativa  (art. 11) sembra di chiara matrice penalistica; infatti come nel Codice Rocco (art.  133  c.p.),  il  legislatore  non  ha  espressamente  indicato  all’autorità  competente  nell’irrogare  la  sanzione  quali  siano  le  formalità  della  sanzione  amministrativa,  giungendovi  però,  tramite  l’analisi  dei  criteri  fattuali  di  commisurazione,  come  abbiamo visto in precedenza, per comminare la sanzione amministrativa. 

2) sotto  nell’aspetto  dei  principi  si  registrano  sensibili  similitudini  con  la  disciplina  dettata dal codice penale; nei precedenti capitoli abbiamo notato che, la sanzione  amministrativa  ha  natura  afflittiva  ed  è  orientata  alla  prevenzione  generale  e  speciale, collegata alla riprovevolezza del fatto illecito. La sanzione amministrativa  tutela interessi dell’intera collettività, non delle singole amministrazioni procedenti;  il  carattere  afflittivo  ha  dato  vita  a  un  sottoinsieme  finalizzato,  come  il  diritto  penale,  alla  protezione  di  beni  giuridici  meritevoli  di  tutela  ma  che,  nonostante  questo, si discosta sotto il profilo quantitativo dal sistema penale poiché l’illecito  amministrativo punisce condotte non immediatamente lesive di beni giuridici, ma  comportamenti  che  precedono  le  forme  di  aggressione  verso  interessi  ritenuti  rilevanti e quindi, in conclusione, questo sottosistema penale‐amministrativo agisce  come  forma  di  anticipazione  di  tutela  di  beni  giuridici  classici  punendo,  non  comportamenti immeditatamente lesivi di beni giuridici ma situazioni di pericolo  presunto  per  beni  giuridici  di  elevato  valore,  come  ad  esempio  la  punibilità,  nell’ambito della circolazione stradale, del sorpasso in curva dato che costituisce un  comportamento che mette in pericolo il bene dell’incolumità fisica. 

Un  efficace  contributo,  non  solo  interpretativo  alla  l.  n.  689/1981,  è  successivamente  venuto  dalla  circolare  emanata  dalla  presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri  nel  1984,  intitolata  “criteri  orientativi  per  la  scelta  tra  sanzioni  penali  e  sanzioni  amministrative”,  redatta con la finalità di dettare i criteri che devono orientare il legislatore nella non facile 

scelta tra le condotte da sanzionarsi penalmente e quelle da punirsi con la meno afflittiva  sanzione amministrativa.235  _{In questa circolare vengono individuati due coefficienti:} 

1) rango dell’interesse tutelato (principio di sussidiarietà);  2) gravità dell’offesa (principio di proporzionalità). 

La prospettiva della circolare risponde alla concezione del ruolo dello stesso diritto penale,  inteso  come  strumento  sussidiario  di  protezione  frammentaria  dei  beni  giuridici,  così  esprimendo la sua inidoneità ad assicurare la tutela di tutti i beni giuridici, nei confronti di  qualsiasi  possibile  modalità  di  aggressione  ed  ammettendo  la  possibilità  che  tra  i  comportamenti caratterizzati da un eguale disvalore, alcuni siano presi in considerazione  dal  diritto  penale  ed  altri  no.  Una  concezione,  questa,  la  quale  attribuisce  alla  sanzione  penale  il  ruolo  di  extrema  ratio  all’interno  di  una  vasta  gamma  di  strumenti  diversi  di  controllo sociale.236 

Dal combinato disposto dei principi enunciati dalla circolare, sarebbe possibile enucleare  in  positivo  due  aree  di  illeciti  tendenzialmente  riservati  alla  sanzione  amministrativa  punitiva: da un lato, quella degli illeciti “qualitativamente minori” rispetto a quelli penali,  ma  a  questi  sostanzialmente  omogenei;  dall’altro  l’area  degli  illeciti  che,  oltre  ad  avere  carattere bagatellare, presentano più e prima di tutto caratteristiche strutturali o formali  che  potrebbero  rendere  particolarmente  opportuna  la  scelta  della  sanzione  amministrativa.  Questi  ultimi  sarebbero  gli  illeciti  consistenti  nell’elusione  del  controllo  amministrativo cui sono soggette determinate attività non caratterizzate da una intrinseca  pericolosità, ovvero consistenti nella violazione di norme secondarie di carattere per lo più  minutamente tecnico.237 

Ricapitolando, successivamente all’entrata in vigore della l. n. 689/1981, la dottrina  ha  in  un  primo  tempo  ritenuto  che  la  sanzione  penale  e  la  sanzione  amministrativa  pecuniaria fossero variazioni modulate in un sistema punitivo unitario, tanto da assimilarle  in  un  unico  genus.  L’orientamento  che  si  è  successivamente  delineato  tende,  invece  a  riconoscere  all’amministrazione  un  ruolo  puramente  formale  di  soggetto  titolare  di  una  funzione  sanzionatoria,  mentre  per  i  profili  sostanziali  vengono  richiamate  le  medesime  esigenze di prevenzione tipiche del sistema penale, con la conseguenza che la scelta del 

235 _{A. Fioritto, C. Lenzetti, Le sanzioni amministrative e la nuova tutela giurisdizionale, cit., p. 13.}  236 _{A. Rossi Vannini, op. cit., p. 288.} 

legislatore  fra  i  due  ordini  di  sanzioni,  si  esaminerebbe  nel  piano  proprio  delle  scelte  di  politica penale (considerando la diversa intensità punitiva e la diversa efficacia preventiva  dei due ordini di sanzioni.238      (segue) Le differenze tra le varie leggi di depenalizzazione  La l. n. 317/1967 si limitò come abbiamo precedentemente constatato, a modificare  il sistema sanzionatorio delle norme in tema di circolazione stradale e di regolamenti locali,  prevedendo  la  riduzione  a  mere  sanzioni  amministrative  di  tutte  le  ammende  con  le  eccezioni  indicate  dall’art.  16.  Il  criterio,  comunque  fu,  di  mero  riferimento  al  tipo  di  sanzione  limitatamente  a  due  settori  di  leggi  speciali.  Tale  intervento  settoriale  fonda  il  criterio  selettivo  fra  illecito  penale  ed  illecito  amministrativo  unicamente  sul  tipo  di  sanzione  prevista  dalla  legge;  ad  esempio  in  materia  di  circolazione  stradale,  tutte  le  contravvenzioni punite con l’ammenda sono trasformate  ex lege in illecito amministrativo;  la ratio di tale scelta normativa può essere cercata nella concreta esigenza di offrire nella  risposta più efficace, sotto il profilo del controllo sociale, a determinate infrazioni.239 

La  successiva  l.  n.  706/1975,  non  si  discostò  da  quella  precedente  quanto  alla  mancanza  dei  principi  di  carattere  generale  dell’illecito  amministrativo  si  continuò  a  perseguire  con  la  sanzione  penale  alcuni  comportamenti  solo  marginalmente  deviati,  e  questo indirizzo era contrario alla più moderna cultura penalistica che raccomanda l’uso  della sanzione penale solo quando essa appare necessaria come extrema ratio. Con questa  seconda  legge  si  individuano  nuove  figure  di  illecito  amministrativo,  viene  prevista  la  sanzione  pecuniaria  come  unica  sanzione  per  tutte  le  nuove  ipotesi  di  illecito  amministrativo ed infine si introduce uno schema procedimentale di tutela giurisdizionale  affidato al giudice ordinario. 

La disciplina invece della l. n. 689/1981, si concretizza per l’avvenuta elaborazione  e  sistemazione  di  principi  di  carattere  generale  relativi  alla  struttura  dell’illecito 

238_{A. Fioritto, M. Lunardelli, Una premessa teorica alle operazioni di rigenerazione urbana: la distinzione tra} 

sanzioni e misure ripristinatorie, cit., p. 658. 

amministrativo  e  per  la  previsione  di  una  completa  ed  organica  regolamentazione  processuale di fonte statuale.240 

La  concentrazione  delle  prime  due  leggi  di  depenalizzazione  solo  sulle  contravvenzioni  punite  con  la  pena  dell’ammenda,  ha  introdotto  nel  sistema  amministrativo  risultante  da  questa  depenalizzazione,  ipotesi  sanzionatorie  basate  esclusivamente sul “modello unico” della sanzione pecuniaria individuata fra un massimo e  un minimo edittale, graduata proporzionalmente alla gravità oggettiva dell’illecito. Queste  caratteristiche  hanno  indotto  il  legislatore  ad  accumunare  le  sanzioni  amministrative  depenalizzate  all’unico  modello  di  sanzione  amministrativa  allora  formalizzata  ovvero  la  pena pecuniaria fiscale. Le leggi del 1967 e del 1975, avvicinavano la disciplina dell’illecito  amministrativo  depenalizzato  al  modello  civilistico;  infatti  il  sistema  degli  illeciti  amministrativi,  prima  degli  interventi  normativi  degli  anni  sessanta  e  settanta  si  basava  principalmente su due tipologie di illecito: finanziario e disciplinare. Il carattere di questi  due interventi prima della l. n. 689/1981 possono essere riassunti così: 

1) utilizzazione di un criterio di tipo formale nella scelta degli illeciti da depenalizzare,  ancorato al nomen iuris della pena prevista; 

2) ancoraggio  a  un  criterio  di  tipo  sostanziale  (elenco  tassativo  e  nominale)  nel  procedere alle esclusioni dall’ambito della depenalizzazione; 

3) mancanza di una disciplina generale dell’illecito amministrativo depenalizzato.  Ecco che vi fu la necessità, in un moderno Stato sociale di diritto, la previsione di un sistema  di  principi  sostanziali  e  processuali  che  disciplinino  l’illecito,  arrivando  così  alla  legge  24  Novembre 1981 n. 689, costituendo una codificazione di un apparato di principi di matrice  chiaramente penalistica, un autonomo ed equilibrato punto di riferimento per la disciplina  sia dell’illecito amministrativo depenalizzato, sia degli illeciti conformati ab origine come  amministrativi.  Sono  questi  gli  aspetti  più  rilevanti  che  caratterizzano  la  nuova  legge  e  consentono di individuare in una effettiva inversione di tendenza del legislatore che, se non  è  ancora  pervenuta  ad  una  più  attenta  meditazione  sulla  funzione  della  pena  e  su  una  diversa valutazione del tipo di sanzione fondato esclusivamente su criteri nominalistici, ha 

dimostrato la capacità di recepire istanze ed indicazioni provenienti dal corpo sociale e dal  dibattito culturale, anche se non sempre i risultati sono stati pari alle aspettative.241 

In conclusione la legge del 1981 ha regolamentato: 

1) dal punto di vista sostanziale, il principio di legalità, i presupposti della capacità di  intendere  e  di  volere  e  dell’elemento  soggettivo  dell’autore  della  violazione  amministrativa,  il  concorso  di  persone,  il  regime  del  vincolo  di  solidarietà,  il  principio dell’intrasmissibilità dell’obbligazione, il concorso formale, il principio di  specialità, i criteri per la determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria,  l’ambito di applicazione; 

2) da  un  punto  di  vista  procedurale,  gli  atti  di  accertamento,  la  contestazione  e  la  notificazione,  il  pagamento  in  misura  ridotta,  l’obbligo  del  rapporto,  l’ordinanza‐  ingiunzione, il sequestro, le sanzioni amministrative accessorie (come la confisca),  l’opposizione all’ordinanza‐ingiunzione e il relativo giudizio, il pagamento rateale  della sanzione pecuniaria, l’esecuzione forzata e la disciplina della prescrizione.242 

In definitiva possiamo dire che, l’illecito amministrativo depenalizzato nasce dalle leggi di  depenalizzazione  come  uno  strumento  di  controllo  sociale  meno  incidente  sulla  libertà  individuale. Esso in ogni caso si colloca nell’ambito generale di tutto il controllo sociale e  quindi è omogeneo rispetto al diritto penale. Tale omogeneità consiste nel differenziare  quantitativamente  la  pena  perché,  pur  incidendo  questa  sulla  libertà  personale,  con  la  depauperazione patrimoniale di colui che ha prodotto la violazione, evita a questo la misura  più  grave  della  restrizione  fisica  della  persona.  È  evidente  quindi  che  detta  omogeneità  trova fondamento nel dettato costituzionale che prevede la pena come extrema ratio.243