Le sanzioni urbanistiche Premessa
2. Attività di vigilanza
2.1 Soggetti preposti all’attività di vigilanza
Inizialmente la competenza era rimessa al Sindaco fino al D.P.R 380/2001, adesso, invece, come spiegato in precedenza, al dirigente o comunque al responsabile del competente ufficio comunale; l’art. 27 comma 1 D.P.R 380/2001 dispone che: “il dirigente, il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico‐ edilizia nel territorio comunale per assicurare la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi”.
Il legislatore statale, pertanto, anche in attuazione del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost. ha ritenuto che, se si rimette al Comune il potere di regolamentare e pianificare l’utilizzazione edilizia del proprio territorio e di curare il rilascio dei conseguenti titoli abilitativi, sia corretto allocare allo stesso livello di governo, il potere di rendere concreta ed effettiva tale funzione, attribuendo ad esso anche il potere di vigilare sulla conformità delle prescrizioni regolamentari o amministrative adottate, trattandosi comunque di realizzare sempre il medesimo interesse pubblico all’ordinato assetto ed alla corretta utilizzazione del territorio, eventualmente anche in extremis attraverso l’irrogazione di misure a carattere ripristinatorio o pecuniario. Si tratta di una competenza
esclusiva del dirigente‐organo, dotato di un’effettiva autonomia decisionale e legittimato a manifestare la volontà dell’ente anche in materia di prevenzione dell’abusivismo edilizio mediante l’adozione dei relativi provvedimenti.139 La competenza comunale recede
tuttavia qualora, l’opera, rispetto alla quale sia ipotizzabile un abuso edilizio, sia stata realizzata da un’amministrazione statale e, in questi casi, il dirigente o il responsabile competente, informa immediatamente la Regione e il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, cui compete d’intesa con il Presidente della giunta regionale, l’adozione dei provvedimenti previsti dall’art. 27. Altra figura è quella del Segretario comunale il quale, ai sensi dell’art. 31 comma 7 T.U. dell’Edilizia: “redige e pubblica mensilmente, mediante affissione nell’albo comunale, i dati relativi agli immobili e alle opere realizzate abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di sospensione e trasmette i dati anzidetti all’autorità giudiziaria competente, al presidente della giunta regionale e, tramite l’ufficio territoriale del governo, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti”; in via sostitutiva il potere spetta al Presidente della giunta regionale che ai sensi dell’ art. 31 comma 8 T.U. dell’Edilizia: “in caso d’inerzia, protrattasi per quindici giorni dalla data di constatazione della inosservanza delle disposizioni di cui al comma 1 dell’articolo 27, ovvero protrattasi oltre il termine stabilito dal comma 3 del medesimo articolo 27 (termine di 45 giorni dalla sospensione dei lavori, entro cui devono essere adottati provvedimenti definitivi), il competente organo regionale, nei successivi trenta giorni, adotta i provvedimenti eventualmente necessari dandone contestuale comunicazione alla competente autorità giudiziaria ai fini dell’esercizio dell’azione penale”.
Un ulteriore figura competente nell’attività di vigilanza e di repressione è l’autorità preposta alla tutela del vincolo speciale non urbanistico che assume rilievo, nei casi previsti dall’art. 27 comma 2 T.U. dell’Edilizia: “per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante…, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta…, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla 139 G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, cit., p. 707.
demolizione…”; e nei casi previsti dall’art. 33 comma 3 T.U. dell’Edilizia: “qualora le opere siano state eseguite su immobili vincolati…, l’amministrazione competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, ordina la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 5164 euro”. Per quanto riguarda l’attività di vigilanza svolta dalla polizia locale, essa è regolata dall’art. 27 comma 3 T.U. dell’Edilizia : “ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori”; La polizia municipale è sicuramente l’organo più indicato per l’accertamento degli abusi edilizi; ciò perché spetta al Comune far rispettare il proprio regolamento urbanistico e le norme edilizie locali. I vigili potranno aprire una segnalazione che porterà all’avvio del procedimento amministrativo con l’ordine di demolizione, poiché, come detto, il reato di abuso edilizio è procedibile d’ufficio e le autorità che, nell’esercizio delle proprie funzioni hanno rilevato tracce di reato, hanno l’obbligo di segnalarlo alla Procura della Repubblica affinché si avvii anche il processo penale. La rappresenta la mano del Comune; infatti la vigilanza sull’attività edilizia viene esercitata dal dirigente/responsabile dell’ufficio comunale che, tramite la polizia municipale e gli uffici tecnici, controlla le costruzioni nel medesimo territorio. Il suo compito è quello di assicurare il rispetto delle leggi e dei regolamenti, degli strumenti urbanistici locali e dei titoli abilitativi. Gli accertamenti fanno prevalentemente seguito a segnalazioni provenienti dai diversi settori della Pubblica Amministrazione, nonché da esposti di privati cittadini. La polizia municipale potrà anche procedere a controlli di propria iniziativa attraverso, ad esempio, verifiche a campione fra i cantieri e attività sul territorio comunale, oltre che per conto dello stesso ufficio tecnico comunale. Queste verifiche comprendono un sopralluogo avente ad oggetto gli accertamenti, con rilievi di carattere tecnico e fotografico, in seguito ai quali gli agenti di polizia, dovranno redigere una relazione da inoltrare:
2) agli uffici comunali competenti qualora gli abusi costituiscono reato, sia qualora rivestono unicamente carattere amministrativo.
Quindi agli agenti e agli ufficiali di polizia locale, competono tanto funzioni di polizia amministrativa (come ad esempio infrazione ad un regolamento comunale), quanto funzioni di polizia giudiziaria derivanti dal dovere di intervento di presenza di un fatto costituente reato.140
L’art. 27 distingue due tipologie di esercizio del potere di vigilanza:
1) qualora accerti l’inizio di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate (da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate), a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale, pubblica, il dirigente o il responsabile competente deve provvedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi;
2) inizio di opere senza titolo, ma inesistenti su terreni non vincolati; in questi casi, una volta avuta la notizia dell’abuso, l’organo competente ordina l’immediata sospensione dei lavori.
La prima misura concreta incidente sui terzi per reprimere l’abuso edilizio è l’ordine di sospensione dei lavori che rappresenta una sanzione amministrativa meramente cautelare riservata alle infrazioni urbanistiche meno gravi ossia nel caso di inosservanza delle norme, prescrizioni, modalità esecutive fissate dalla concessione, in attesa delle determinazioni comunali rivolte alla regolarizzazione delle costruzioni, ove esse siano conformi alle disposizioni di piano, ovvero alla loro modifica, per adeguarle alle disposizioni, o alla loro rimessa in pristino, qualora siano totalmente incompatibili.
La sospensione dei lavori era prevista in origine dall’art. 32 della legge urbanistica n. 1150/1942 secondo cui, l’ordine era soggetto a tempi brevissimi, solo un mese, pena la decadenza in mancanza di provvedimenti definitivi; inoltre diversa è la costruzione del procedimento cautelare, in quanto il D.P.R 380/2001, si sviluppa secondo due fattispecie sanzionatorie: 1) il comportamento illegittimo si riferisce all’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità; 140 La Corte di Cassazione è intervenuta, in merito al comma 4 dell’art. 27 T.U. dell’Edilizia con sentenza del 8
Febbraio 2013 n. 23956, precidano che il dirigente dell’ufficio tecnico comunale ha sempre l’obbligo di denunciare alla Procura della Repubblica un abuso edilizio del quale ha notizia nell’esercizio o a causa delle sue funzioni.
2) si realizza nel caso di inizio dei lavori senza concessione, ora permesso di costruire. I principi che regolano il procedimento cautelare sono ispirati all’urgenza di interrompere l’abusivismo edilizio.141L’ordine di sospensione dei lavori edilizi abusivi, dunque, ha natura
cautelare, e come tale, viene assorbito dal successivo provvedimento sanzionatorio definitivo. Ha lo scopo di consentire all’amministrazione di definire, con esattezza, la portata dell’abuso edilizio commesso, evitando, che lo stesso assuma proporzioni maggiori con la prosecuzione dei lavori. Suddetta misura cautelare, pertanto, non può essere disposta per dare all’amministrazione il tempo di verificare se un abuso sia stato o meno commesso, richiedendo invece, che un’inosservanza della normativa urbanistica sia stata già accertata e non semplicemente ritenuta possibile.
L’ordinanza di sospensione dei lavori deve essere motivata con specifico riferimento alle norme che si ritengono violate, mentre non è richiesta motivazione in ordine al pubblico interesse che giustifica l’adozione del provvedimento.142La giurisprudenza
concorda nel ritenere che l’ordine di sospensione dei lavori edilizi, attesa la sua natura cautelare, non richiede di regola, una motivazione approfondita.143
Il decorso del termine di 45 giorni segna il limite di efficacia del provvedimento di sospensione dei lavori, ma non priva il dirigente (o il responsabile del competente ufficio comunale) del potere‐dovere di agire a tutela dell’ordine urbanistico violato mediante l’adozione, allo stesso sempre consentita, delle successive misure repressive.
Una volta che sia accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso o, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, deve essere ordinata al proprietario ed al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione dell’opera. La mancata adozione, da parte del responsabile comunale, dei provvedimenti di sua competenza per reprimere l’abuso edilizio, o l’aver omesso consapevolmente di svolgere attività di vigilanza sul territorio, costituiscono fattispecie che integrano il reato di abuso d’ufficio. Come esamineremo nei paragrafi che seguono, se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al rispristino dello stato dei luoghi nel temine di 90 giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti
141 N. Centofanti, L‘abusivismo urbanistico ed edilizio, cit., pp. 50 ss. 142 G. Pagliari, op. cit., p. 709.
prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto gratuitamente, al patrimonio del Comune.
Ricapitolando, l’art. 27 comma 4 D.P.R 380/2001 stabilisce che, ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, in caso di accertata o presunta violazione urbanistico‐edilizia, danno immediata comunicazione all’autorità giudiziaria e al dirigente del competente ufficio comunale. La segnalazione si concretizza con la predisposizione:
1) della relazione (rapporto) al Sindaco (ora dirigente preposto) nel corso di abusi edilizi (c.d. minori) soggetti a provvedimenti esclusivamente di carattere amministrativo;
2) va effettuata la segnalazione ai sensi dell’art. 331 c.p.c., nel caso di abusi edilizi comportanti l’applicazione di sanzioni penali e quindi per gli abusi edilizi rilevanti. Con riguardo al primo punto, e come analizzeremo successivamente, la differenza tra reato di abuso edilizio e sanzione amministrativa non è semplice, in quanto collegati tra loro. L’abuso edilizio prevede la punibilità mista del soggetto sia sul versante penale che amministrativo. L’art. 37 D.P.R 380/2001 al comma 6 prevede che: “la mancata segnalazione certificata di inizio attività non comporta l’applicazione delle sanzioni (penali) previste dall’art. 44”. Di conseguenza in base all’art. 44 T.U. dell’Edilizia, salvo che il reato di abuso edilizio non costituisca un reato penalmente più grave, resta ferma l’applicazione delle sanzioni amministrative di rimessione in pristino. Con riguardo al secondo punto si fa riferimento a quelli per i quali, alla loro realizzazione, sia necessario il permesso di costruire, e aggiungendo anche quelli soggetti a SCIA, dove l’art. 23 T.U. dell’Edilizia la disciplina in alternativa al permesso di costruire per determinati interventi edilizi di nuova costruzione o di ristrutturazione. Infatti come si evince dall’art. 37 T.U. dell’Edilizia il comma 6 dispone che, la SCIA non comporta l’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 44, assoggettando al regime penalistico i rimanenti interventi edilizi soggetti al permesso di costruire ed alla SCIA di cui al comma 3 del medesimo articolo.
Nel giudicare un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve essere effettuata una valutazione globale delle stesse, comportando che, in presenza di un abuso di notevoli dimensioni, composto da diverse opere, l’una funzionale all’altra, si è in realtà in presenza di un’unica attività di trasformazione urbanistica. In materia edilizia, nel caso di interventi realizzabili alternativamente con permesso di costruire ovvero con
segnalazione certificata di inizio attività, l’assenza del permesso di costruire o la totale difformità delle opere eseguite rispetto alla SCIA effettivamente presentata, integrano il reato previsto dall’art. 44, poiché, qui, la disciplina sanzionatoria penale non è correlata alla tipologia del titolo abilitativo, ma alla consistenza concreta dell’intervento. 2.2 Regime sanzionatorio degli abusi edilizi
Le sanzioni per gli illeciti in materia urbanistico‐edilizia sono di due tipi: amministrative e penali. Le sanzioni amministrative a loro volta possono essere pecuniarie e non (demolizione, riduzione in pristino, confisca, acquisizione gratuita al patrimonio dell’amministrazione comunale competente). La sanzione pecuniaria è applicata direttamente dal dirigente o dal responsabile del procedimento nei casi tassativamente stabiliti, ovvero: 1) di interventi di ristrutturazione senza permesso di costruire o in totale difformità di questo ai sensi dell’art .33 D.P.R 380/2001; 2) di opere eseguite in parziale difformità del permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 D.P.R 380/2001; 3) di annullamento di permesso di costruire ai sensi dell’art. 38 D.P.R 380/2001; 4) di opere eseguite in assenza o in difformità dalla denuncia di inizio attività ai sensi dell’art. 37 D.P.R 380/2001.144 Nell’art. 3 l. n. 689/1980, si afferma la responsabilità della propria azione od omissione “che deve essere cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”. Ciò significa, come poi ha affermato anche la giurisprudenza, che deve essere considerato responsabile il proprietario del fondo all’interno del quale siano presenti opere abusive; quindi, si ritiene legittima l’emanazione di un ordine di demolizione di opere abusive emesse nei suoi confronti, ancorché egli non sia né il costruttore né l’attuale utilizzatore del bene da demolire. Non esiste un soggetto passivo predeterminato.
L’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 34 D.P.R 380/2001, trova applicazione solo quando si tratta di opere costruite in difformità del permesso di costruire e non già nel caso in cui il fabbricato è stato edificato in perfetta conformità con il titolo
autorizzatorio; non sussiste, alcun abuso edilizio nella mancata esecuzione di fondamenta inidonee a consentire un futuro ed eventuale innalzamento del piano di campagna a cura ed opera del Comune, qualora quest’ultimo nulla abbia disposto nel provvedimento né nello strumento urbanistico attuativo di zona. In Italia ipotesi del genere possono esercitare i poteri di autotutela.145 Negli interventi di ristrutturazione senza permesso di costruire o in totali difformità da esso, il dirigente o il responsabile del procedimento irrogano una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere, determinato con riferimento alla data di utilizzazione dei lavori, in base ai criteri stabiliti dalla legge sull’equo canone (l. n. 392/1978). Per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione la sanzione è pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile determinato a cura dell’ufficio tecnico erariale. Per le opere eseguite senza denuncia di inizio attività, ai sensi dell’art. 37 D.P.R 380/2001, è prevista la sanzione pecuniaria pari al doppio del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere stesse e, comunque in misura non inferiore a 516 euro.146 Possiamo affermare
che al fine di determinare la misura della sanzione pecuniaria contro l’abusivismo edilizio, si dovrà tener conto del valore delle opere edilizie al momento dell’irrogazione della sanzione.
Il reato si perfeziona con l’inizio dell’attività esecutiva. La persona offesa dal reato è esclusivamente la Pubblica Amministrazione, la quale è titolare degli interessi attinenti alla tutela del territorio protetti dalla norma, mentre il soggetto che assume di avere subito un pregiudizio dalla edificazione in abuso non è persona offesa dal reato, ma solo danneggiata.147
Al fine del proseguo della trattazione esamineremo le sanzioni penali previste dal T.U dell’Edilizia, evidenziandone il rapporto con le sanzioni amministrative. L’art 20 l. n. 47/1985, sostituita dall’art. 44 D.P.R 380/2001, disciplina i reati che hanno ad oggetto la violazione di norme urbanistiche, ossia il comportamento di coloro che realizzano costruzioni in contrasto con la normativa degli strumenti urbanistici vigenti o che non
145 Ivi, p. 58
146 N. Centofanti, op. cit., p. 60.
rispettano le modalità esecutive di costruzione disciplinate dalla concessione edilizia, ora permesso di costruire.148
L’individuazione dell’oggetto dei reati urbanistici ha determinato l’occasione di una disputa tra la configurazione “formalistica” e quella “sostanzialistica’” degli stessi. Alla concezione che individua il bene tutelato nel “rispetto formale degli strumenti urbanistici” si è contrapposto, il diverso orientamento incentrato “sull’interesse all’ordinato sviluppo del territorio”. In dottrina si ritenne che, il bene giuridico protetto, nei reati in oggetto, fosse il diritto dell’amministrazione di governare l’assetto del territorio comunale ed anche la Suprema Corte, la quale privilegiava l’aspetto formale, aveva affermato che la repressione penale degli illeciti edilizi, pur non essendo finalizzata direttamente e immediatamente all’osservanza della normativa in materia edificatoria, è comunque rivolta “al riscontro dell’esistenza e validità degli atti amministrativi contenenti le prescrizioni atte al controllo dell’attività edilizia; pertanto, oggetto della tutela penale non è la conformità dell’opera all’assetto normativo ma l’interesse al controllo preventivo a cura dell’autorità amministrativa”.149
La stessa Corte di Cassazione, si era già espressa nel significato per cui “il bene che la legislazione urbanistica sull’edificabilità dei suoli tutela non è il rispetto formale degli strumenti urbanistici, ma il territorio, nel significato convenzionale che tale termine è venuto ad assumere nell’uso e nell’art. 1 della l. n. 10/1977, significato comprensivo di una molteplicità di interessi giuridicamente rilevanti, quali la diversificazione delle aree, le comunicazioni interne ed esterne, le direzioni di sviluppo urbano, la proporzionalità dei volumi, l’armonia delle caratteristiche architettoniche, la funzionalità tecnica, la sicurezza, l’igiene”.150
Il tema è stato successivamente affrontato dalle Sezioni Unite, le quali hanno affermato che “se l’urbanistica disciplina l’attività pubblica di governo degli usi e delle trasformazioni del territorio, lo stesso territorio costituisce il bene oggetto della relativa tutela, bene esposto a pregiudizio da ogni condotta che produca alterazioni in danno del benessere complessivo della collettività e delle sue attività, ed il cui parametro di legalità è dato dalla
148 N. Centofanti, op. cit., p. 127.
149 Cass. 17 Novembre 1987, in Riv. Giur. Edilizia, 1989, I, 244. 150 Cass. 26 Giugno 1981, in Riv. pen., 1982, 428.
disciplina degli strumenti urbanistici e dalla normativa vigente”.151 Le Sezioni Unite hanno
affermato che, mentre nelle disposizioni poste dalla l. n. 1150/1942 appariva evidente che l’oggetto della tutela penale s’identificasse nel “bene strumentale” del controllo e della disciplina degli usi del territorio, questa configurazione normativa dell’interesse tutelato è mutata nel tempo: dall’entrata in vigore della l. n. 765/1967 (legge Ponte), introduttiva degli standard urbanistici e della salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio, secondo la quale l’urbanistica non può farsi solo consistere nella disciplina dell’attività edilizia, dovendosi la relativa nozione estendere alla disciplina degli usi del territorio in senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la valorizzazione delle risorse ambientali, nonché alle relazioni che devono instaurarsi tra gli elementi del territorio e non soltanto nell’abitato. Una svolta definitiva, è stata data dalla legge n. 47/1985 segnando il distacco da una prospettiva rigorosamente formale dei reati edilizi, secondo la quale all’assenza di un provvedimento dell’amministrazione si ricollegherebbe comunque una fattispecie penalmente rilevante, indipendentemente dalla conformità o meno delle opere eseguite alla disciplina urbanistica.
Il comma 1 dell’art 44. T.U. dell’Edilizia 152 (rubricato “sanzioni penali”), si divide in
tre lettere cui corrispondono altrettante ipotesi di reato, con pene più elevate in relazione