Il contributo italiano al dispositivo del Protocollo di Palermo relativo al traffico di migranti via mare

Dopo avere ripercorso le tappe fondamentali che hanno condotto all’adozione di uno specifico strumento internazionale in materia di contrasto al traffico di migranti via mare e alla luce dell’esame del dispositivo del Protocollo sul traffico di migranti, è ora possibile valutare quale sia stato l’apporto italiano rispetto al contenuto dello stesso.

Il punto di riferimento imprescindibile per condurre tale analisi è rappresentato dai summenzionati Draft Elements for an International Legal Instrument against Illegal Trafficking and Transport of Migrants¹⁸⁷, stilati dall’Italia unitamente all’Austria, che possono essere considerati come l’antecedente della successiva elaborazione.

Preliminarmente, sul piano sostanziale, vale la pena rilevare che i Draft Elements, destinati a confluire in uno specifico protocollo addizionale alla Convenzione contro il crimine organizzato transnazionale, avevano quale obbiettivo quello di reprimere non tanto la fattispecie di “smuggling” – espressione che, di conseguenza, non figura nel testo – quanto, piuttosto, un illecito articolato in due differenti e distinte figure, vale a dire “illegal trafficking” e “transport of migrants”, considerate quali “particularly heinous form of transnational exploitation of individual in distress”¹⁸⁸.

Infatti, secondo quanto previsto all’art. A:

“[a]ny person who intentionally procures, for his or her profit, repeatedly and in an organized manner, the illegal entry of a person into another State of which the latter person is not a national or not a permanent resident commits the offence of ‘illegal trafficking and transport of migrants’ within the meaning of this Protocol”.

187 Supra, nota 4.

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Tale definizione consente di evidenziare alcune analogie e alcune differenze rispetto alla nozione di smuggling contenuta all’art. 3, lett. a, del Protocollo relativo al traffico di migranti.

Quanto alle prime, appare evidente come il Protocollo abbia interamente ripreso sia il riferimento all’attività di procurare l’ingresso irregolare di una persona in uno Stato parte di cui la persona non è cittadina o residente permanente sia la definizione di ingresso irregolare, da intendersi quale “(…) crossing of borders without disposing of the necessary requirements for legal entry into the receiving State”, prevista all’art. C dei Draft Elements.

Anche nel caso in esame, sembra preferibile un’interpretazione della fattispecie di “illegal trafficking and transport of migrants” in senso restrittivo, comprensiva delle sole condotte che comportano l’ingresso irregolare della persona in uno Stato parte di cui la stessa non è cittadina o residente permanente. Le attività ausiliarie all’ingresso irregolare risultano, infatti, sanzionate da apposita e distinta disposizione, vale a dire l’art. B, par. 1. Posto che, alla luce di quanto previsto all’art. 32 della Convenzione sul diritto dei trattati¹⁸⁹, i Draft Elements rientrano a tutti gli effetti nella categoria dei lavori preparatori al Protocollo relativo al traffico di migranti via mare, tale circostanza conferma anche la già illustrata interpretazione restrittiva della fattispecie di smuggling¹⁹⁰.

Per quanto attiene, invece, alle differenze tra le due fattispecie, è da rilevarsi, in primo luogo, l’elemento dell’intenzionalità, da leggersi congiuntamente alla finalità di ricavare un profitto dall’ingresso irregolare

189 Art. 32 della Convenzione sul diritto dei trattati: “Recourse may be had to supplementary means of interpretation, including the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion, in order to confirm the meaning resulting from the application of article 31, or to determine the meaning when the interpretation according to article 31: (a) Leaves the meaning ambiguous or obscure; or (b) Leads to a result which is manifestly absurd or unreasonable”.

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di una persona in uno Stato parte di cui la persona non è cittadina o residente permanente. Tale requisito, espressamente previsto nei Draft Elements, non è, invece, stato successivamente ripreso nel Protocollo relativo al traffico di migranti, che, comunque, trova applicazione con riferimento unicamente alle attività di gruppi criminali organizzati e non a quelle di coloro che assistono i migranti per motivi umanitari, come, ad esempio, le organizzazioni non governative.

Vale, inoltre, la pena rilevare che l’espressione “profit” è stata sostituita nel Protocollo relativo al traffico di migranti irregolari da quella di più ampia portata “direct and indirect benefits”191.

Passando all’esame del dispositivo dei Draft Elements, appare con tutta evidenza come già in quello strumento fosse saldamente radicata l’idea di escludere la punibilità dei migranti vittime di “illegal trafficking e transport”. Nella proposta italiana si legge, infatti, che:

“[a]ny person whose illegal entry is procured or intended by such trafficking and transport shall not become punishable on account of such trafficking and transport”192.

Analogamente a quanto previsto dal Protocollo relativo al traffico di migranti, il progetto di elementi elaborato congiuntamente da Italia e Austria conteneva già una specifica sezione relativa al traffico illecito e al trasporto di migranti via mare, dove sono disciplinate le misure esercitabili nei confronti di un’imbarcazione sospettata di essere coinvolta in tale attività.

191 La decisione di sostituire l’espressione “profit” con quella di più ampia portata “direct and

indirect benefits” è stata assunta dalle delegazioni partecipanti nel corso dell’ottava sessione del Comitato ad hoc: si veda sul punto, UNODC, Travaux Preparatoires cit., p. 466.

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Al di là di quella che può essere considerata come una differenza sul piano meramente semantico – mentre i Draft elements fanno genericamente riferimento a “reasonable grounds to believe that a vessel (...) is involved in the trafficking of migrants”¹⁹³, nel Protocollo relativo al traffico di migranti via mare si parla di “reasonable grounds to suspect (...)”¹⁹⁴ – il primo strumento prevedeva una significativa disposizione che non è stata successivamente ripresa nel testo dello strumento giuridicamente vincolante.

Austria e Italia avevano infatti proposto di includere una norma che consentisse agli Stati di esercitare misure coercitive in alto mare nei confronti di una nave priva di nazionalità o a essa equiparabile, sospettata di essere coinvolta nel traffico irregolare di migranti, qualora “[b]ased on its route, the vessel is undoubtedly bound for its coasts” o “[t]he vessel is armed or governed or manned by nationals” (art. F, par. 1, lett. b).

Inoltre, è possibile rilevare un’ulteriore differenza. Qualora vengano rinvenute prove di un effettivo coinvolgimento della nave nel traffico di migranti, tra le misure che lo Stato richiedente può adottare previa autorizzazione fornita dallo Stato di bandiera il testo italo-austriaco prevede espressamente la possibilità di condurre l’imbarcazione verso il porto di partenza o verso il porto più vicino di uno Stato parte¹⁹⁵. Tale misura non è stata espressamente ripresa nella corrispondente norma del Protocollo relativo al traffico di migranti, vale a dire l’art. 8, par. 2. Tuttavia, posto che le misure elencate in tale disposizione hanno carattere meramente esemplificativo, si può ritenere che essa sia comunque ricompresa fra quelle esercitabili.

193 Ibidem, artt. G-H.

194 Protocollo relativo al traffico di migranti via mare, art. 8.

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Infine, i Draft Elements si pongono quale antecedente del Protocollo relativo al traffico di migranti anche in materia di cooperazione. Essi prevedono, da un lato, la possibilità di definire accordi o intese operative tra gli Stati parti a livello bilaterale o regionale finalizzati “(...) at establishing the most appropriate and effective measures to prevent, combat and limit illegal trafficking and transport of migrants, in accordance with this Protocol” o “at enhancing the provisions of this Protocol among themselves” (art. N, par. 2); dall’altro, invitano gli Stati a cooperare, scambiarsi informazioni e coordinarsi fra loro al fine di reprimere il crimine di traffico e trasporto dei migranti (art. O).

5. Conclusioni

Il traffico di migranti irregolari via mare costituisce un fenomeno postosi all’attenzione della comunità internazionale a partire dagli anni Novanta del secolo scorso. In tale periodo, un inaccettabile vuoto normativo derivante dall’assenza di uno specifico strumento internazionale in materia e l’inadeguatezza della risposta fornita fino a quel momento hanno determinato in un elevato numero di Stati l’esigenza di contrastare in modo efficace un traffico in crescente espansione.

Posto che tra gli Stati particolarmente coinvolti vi era – allora come oggi – l’Italia, all’epoca impegnata nella gestione dell’emergenza albanese, nel presente capitolo si è proceduto all’esame del contributo italiano all’adozione di uno specifico strumento internazionale avente quale obbiettivo quello di reprimere il fenomeno migratorio irregolare via mare.

L’analisi condotta ha dimostrato che l’apporto italiano si è rivelato significativo sia sul piano diplomatico sia sul piano sostanziale.

In merito al primo aspetto, sono rilevanti le iniziative intraprese dall’Italia dapprima in seno all’IMO e, in seguito, nel più appropriato quadro della Commissione per la prevenzione del crimine e la giustizia

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penale. In particolare, quella promossa nella seconda sede ha avuto un notevole influsso sull’adozione del Protocollo relativo al traffico di migranti, l’unico strumento a portata universale in materia di immigrazione per via marittima.

Ancora più rilevante risulta essere il contributo italiano sul piano sostanziale.

L’esame comparato dei Draft Elements for an International Legal Instrument against Illegal Trafficking and Transport of Migrants elaborati dall’Italia e del Protocollo relativo al traffico di migranti ha infatti evidenziato che, al di là di alcune variazioni di portata limitata – mentre il secondo strumento disciplina compiutamente la fattispecie complessa di “smuggling”, i Draft Elements hanno a oggetto un illecito articolato nelle due differenti e distinte figure di “illegal trafficking” e “transport of migrants” –, il dispositivo dello strumento giuridicamente vincolante riprende pedissequamente quello del primo.

In conclusione, un attento esame della prassi diplomatica e dei lavori preparatori del Protocollo relativo al traffico di migranti consente di affermare con certezza il contributo italiano all’elaborazione di una normativa internazionale in materia di contrasto all’immigrazione irregolare per via marittima.

Dal momento, però, che un’esaustiva disciplina internazionale del fenomeno in esame non può prescindere dal tenere in debito conto il profilo “umanitario”, si rende ora necessario esaminare se altrettanto consistente sia il contributo italiano all’applicazione e allo sviluppo progressivo della normativa internazionale in materia di soccorso in mare.

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CAPITOLO 3

IMMIGRAZIONE IRREGOLARE E OBBLIGHI DI SALVATAGGIO: IL