La frammentaria conclusione degli accordi di delimitazione di regioni SAR regioni SAR

La seconda questione che merita di essere esaminata in questa sede riguarda lo stato frammentario delle cose per quanto concerne la conclusione di accordi bilaterali e regionali in materia di delimitazione di regioni SAR tra Stati bagnati dal Mar Mediterraneo. La suddetta circostanza ha quale conseguenza quella di determinare notevoli incertezze in merito allo Stato tenuto a effettuare l’intervento di ricerca e soccorso.

Nel corso della Conferenza IMO di Valencia del 1997 è stato adottato un “General Agreement on a Provisional SAR Plan” in cui sono stati stabiliti i limiti delle zone SAR mediterranee, quale punto di partenza per favorire la conclusione di specifici accordi bilaterali e regionali¹⁰².

Per quanto di interesse ai fini del presente scritto, vale la pena rilevare che l’Italia è stato il primo Stato del Mediterraneo a stipulare accordi di questo tipo con gli Stati frontisti dell’Adriatico, in particolare con Albania, Croazia e Grecia, nel corso della Conferenza di Ancona del 19 maggio 2000103. Tali Memoranda d’intesa hanno natura di strumenti internazionali non soggetti a legge di autorizzazione alla ratifica. Gli Stati costieri

102 General Agreement on a Provisional SAR Plan, adottato durante la Conferenza tenutasi a Valencia dall’8 al 12 settembre 1997.

103 Italia e Albania hanno stipulato il Memorandum d’intesa sulla cooperazione nelle operazioni di ricerca e salvataggio nel Mare Adriatico, entrato in vigore il 27 dicembre 2001, in Gazzetta Ufficiale del 15 novembre 2002, serie generale n. 268, suppl. ordinario n. 211, p. 57; Italia e Croazia hanno sottoscritto il Memorandum d’intesa sulla cooperazione nelle operazioni di ricerca e salvataggio nel Mare Adriatico, con due allegati, in vigore dal 18 marzo 2002, in Gazzetta Ufficiale del 15 novembre 2002, serie generale n. 268, suppl. ordinario n. 211, p. 69; Italia e Grecia hanno concluso il

Memorandum d’intesa sulla cooperazione nelle operazioni di ricerca e salvataggio nel Mar Ionio,

entrato in vigore l’11 febbraio 2002, in Gazzetta Ufficiale del 30 luglio 2002, serie generale n.177, p. 157. In dottrina si vedano TASSI, Le zone di ricerca e soccorso in Mediterraneo, in Rivista

marittima, 2007, p. 33;GESTRI, I rapporti di vicinato marittimo tra l’Italia e gli Stati nati dalla

dissoluzione della Iugoslavia, in RONZITTI (a cura di), I rapporti di vicinato dell’Italia con Croazia,

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dell’Adriatico, al fine di migliorare la sicurezza della navigazione e le attività di risposta a qualsiasi situazione di emergenza, hanno in tal modo previsto una stretta collaborazione tra i rispettivi centri di coordinamento del soccorso e regolato in maniera precisa diritti e obblighi reciproci. I responsabili delle unità di soccorso sono autorizzati a contattarsi direttamente e senza particolari formalità, con un notevole vantaggio in termini di rapidità delle operazioni di soccorso. Inoltre, al fine di migliorare l’assistenza negli interventi nelle rispettive acque territoriali, possono essere sottoscritte intese dirette tra i vari centri104.

Suddetti accordi prevedono che, qualora le unità di salvataggio degli Stati abbiano necessità di attraversare il confine marittimo, siano direttamente i centri di coordinamento del soccorso degli altri Stati a rilasciare le relative autorizzazioni¹⁰⁵. Gli Stati parte hanno la facoltà di chiedere assistenza e di inviare a loro volta, su richiesta e nei limiti delle proprie possibilità, le unità di salvataggio per collaborare in operazioni che si svolgono al di fuori della propria area di intervento¹⁰⁶.

Qualora le zone SAR non coincidano perfettamente con le zone aeronautiche di ricerca e soccorso, gli Stati possono consultarsi al fine di assicurare l’efficacia degli interventi¹⁰⁷.

104 Art. 5 dei Memoranda conclusi tra Italia e Albania e tra Italiae Croazia e art. 4, parr. 2 e 3, del

Memorandum concluso tra Italia e Grecia. I responsabili devono tenersi in contatto e informarsi

periodicamente circa la dislocazione dei centri, le unità di salvataggio, l’equipaggiamento, le caratteristiche e le capacità operative, il metodo per stabilire contatti, i piani operativi, l’elenco delle iniziative da assumere nei vari tipi di incidenti e le relative modifiche, come previsto all’art. 4 dei

Memoranda conclusi tra Italia e Albania e Italia e Croazia e art. 7 del Memorandum concluso tra

Italia e Grecia.

105 Art. 7 dei Memoranda conclusi tra Italia e Albania e tra Italiae Croazia e art. 5 del Memorandum concluso tra Italia e Grecia.

106 Art. 9 dei Memoranda conclusi tra Italia e Albania e tra Italia e Croazia.

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I responsabili dei centri di coordinamento del soccorso sono tenuti a incontrarsi almeno una volta l’anno al fine di migliorare la collaborazione, lo scambio di informazioni e di esperienze e favorire l’organizzazione di esercitazioni congiunte di emergenza in mare¹⁰⁸. In ogni caso, tali Memoranda d’intesa non pregiudicano gli obblighi presenti o futuri degli Stati discendenti dalla CNUDM, né l’area di giurisdizione di ciascuno Stato¹⁰⁹.

Non altrettanto definita risulta, invece, essere l’area delimitata dalle coste di Italia, Malta e Libia, quest’ultima assente alla Conferenza IMO tenutasi a Valencia.

Malta ha, infatti, delimitato l’estensione della propria zona SAR unilateralmente, facendola coincidere con la zona di identificazione aerea (in seguito: FIR)¹¹⁰. L’enorme zona FIR è un retaggio del dominio coloniale britannico a cui essa non intende rinunciare in ragione degli introiti economici a cui ha diritto per il diritto di sorvolo, sebbene, per sua stessa ammissione, sovente non sia in grado di garantire un adeguato servizio SAR¹¹¹.

La zona SAR di Malta comprende un’area di circa 250 miglia quadrate, da Creta a Lampedusa, sino quasi alle coste della Tunisia, che a

108 Art. 11 dei Memoranda conclusi tra Italia e Albania e tra Italia e Croazia.e artt. 8 e 9 del

Memorandum concluso tra Italia e Grecia.

109 Art. 3 dei Memoranda conclusi tra Italia e Albania e tra Italia e Croazia. Si veda anche quanto previsto all’art. 2 del Memorandum Italia-Grecia: “Nessuna disposizione del presente Memorandum di Intesa pregiudicherà presenti o future rivendicazioni ed orientamenti giuridici di ciascuna delle Parti in relazione agli accordi riguardanti il diritto del mare e la natura e l’estensione della giurisdizione dello stato costiero e di bandiera”.

110 IMO, SAR.8/Circ.1/Corr.3, Annex 2, 20 ottobre 2005 p. 25.

111 Per un’analisi approfondita sul punto si rimanda a KLEPP, A Double Bind: Malta and the Rescue

of Unwanted Migrants at Sea: A Legal Anthropological Perspective on the Humanitarian Law of the Sea, in IJRL, 2011, pp. 538–557.

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ovest lambisce le acque territoriali tunisine e a nord si sovrappone al mare territoriale italiano in prossimità delle isole Pelagie¹¹².

Per quanto concerne, invece, la zona SAR italiana, stabilita dal d.P.R. n. 662/1994, è possibile rilevare che i limiti degli spazi marittimi di responsabilità nazionale sono ragionevolmente vicini alla costa, con distanze che oscillano tra qualche decina di miglia da Lampedusa e circa un centinaio di miglia dalle coste siciliane. Questa circostanza può ritenersi indice di un approccio opposto a quello maltese, basato su di un’estensione della zona SAR italiana commisurata alle capacità medie di intervento dei mezzi di ricerca e soccorso, che consenta ai mezzi pubblici di soccorso, nel caso in cui a richiedere assistenza sia un’imbarcazione trasportante migranti le cui condizioni di navigabilità non siano conosciute, di intervenire in tempo per accertare la situazione

Al riguardo, va sottolineato che l’estensione delle rispettive zone SAR non è mai stata istituzionalizzata da alcun accordo, nonostante i rapporti tra i due Stati siano stati sempre eccellenti a livello politico. Ciò determina situazioni in cui sorgono conflitti tra i rispettivi centri di coordinamento dei soccorsi e sulle conseguenti responsabilità nella conduzione delle operazioni SAR, come testimoniato dal suesposto caso della nave Pinar.

Infine, vale la pena rilevare che, sebbene la delimitazione delle zone SAR non sia legata a quella delle frontiere marittime esistenti né pregiudichi il regime giuridico delle acque secondo la CNUDM, la sovrapposizione tra la zona SAR maltese e le acque territoriali italiane ha quale conseguenza

112 Sui problemi giuridici relativi alla suddivisione delle zone marittime nel Mediterraneo, si rimanda a CATALDI, Le zone marittime del Mediterraneo: problemi di gestione e di delimitazione, in TRIGGIANI (a cura di), Europa e Mediterraneo. Le regole per la costruzione di una società integrata, Napoli, 2010, p. 125.

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quella di provocare incertezze riguardo la ripartizione di poteri tra lo Stato che esercita una giurisdizione meramente funzionale e lo Stato costiero.

Ulteriori problematiche si pongono anche per quanto riguarda la Libia. Nonostante tale Stato sia parte alla Convenzione SAR dal 2005 e nel 2008 abbia ha sottoscritto un Memorandum of understanding con Malta in materia di cooperazione, coordinamento e supporto nella zona SAR113, non è chiaro se esso abbia provveduto a istituire formalmente una zona SAR: nemmeno le “Circulars on Global Sar Plan Containing Information on the Current Availability of Sar Services” adottate in seno all’IMO riportano, infatti, alcuna informazione al riguardo114. È comunque significativo che, nella prassi, il governo maltese sovente faccia riferimento all’esistenza della zona SAR libica quando si tratta di interventi SAR che implicano lo sbarco di migranti irregolari soccorsi in quella zona, come dimostrato nel caso del

113 Il Memorandum of understanding tra Libia e Malta è stato concluso nell’ambito di un accordo di cooperazione di polizia siglato il 30 luglio 2008. I due Stati hanno precisato le rispettive competenze su aspetti come i sistemi d’allarme, il coordinamento dei soccorsi, la gestione delle domande di assistenza da parte dei migranti, e lo scambio di informazioni. In particolare, per ciò che riguarda i soccorsi, è stata concessa autorizzazione ai rispettivi centri di cordinamento del soccorso di richiesta e fornitura di reciproca assistenza e di scambio di informazioni sulle situazioni di pericolo in mare. Per ulteriori approfondimenti sul punto, si rinvia a DI FILIPPO, Irregular Migration and Safeguard

of Life at Sea. International Rules and Recent Developments in the Mediterranean Sea, in DEL

VECCHIO (a cura di), International Law of the Sea: Current Trends and Controversial Issues, The Hague, 2014, p. 16.

114 A tal proposito si veda, da ultimo, SAR.8/Circ. 4, 1 dicembre 2012, disponibile al sito

www.uscg.mil/hq/cg5/cg534/nsarc/SAR.8-Circ.4%20Global%20SAR%20Plan%20%28120112%29.pdf (consultato, da ultimo, il 27 febbraio 2017).

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rimorchiatore spagnolo Monfalco¹¹⁵ o in quello del peschereccio, anch’esso spagnolo, Francisco y Catalina¹¹⁶.

Anche in altre aree del Mar Mediterraneo si registrano criticità in materia di delimitazione di zone SAR fra Stati contigui, come nel caso di Grecia e Turchia¹¹⁷.

La Turchia ha, infatti, formulato un’obiezione alla riserva apposta dalla Grecia al momento della ratifica della Convenzione SAR, affermando che, secondo quanto disposto dalla medesima Convenzione, le zone SAR devono essere delimitate in base ad accordi tra Stati e non unilateralmente, come si ritiene abbia, invece, fatto la Grecia. Secondo quanto affermato dalla Grecia, la Turchia avrebbe a sua volta dichiarato unilateralmente la propria zona SAR, che si sovrappone con le acque territoriali greche118, determinando criticità analoghe a quelle sopraevidenziate con riferimento al caso italomaltese.

115 Nel maggio 2007, le autorità maltesi hanno rifiutato di prestare soccorso e di consentire lo sbarco di ventisei migranti recuperati dal rimorchiatore spagnolo Monfalco in quanto l’evento SAR si era verificato 27 miglia nautiche all’interno dela zona SAR libica, e, dunque, al di fuori della zona SAR maltese: per una più dettagliata ricostruzione del caso si rinvia a DEN HEIJER, Europe and

Extraterritorial Asylum, Oxford-Portland, 2012, p. 246.

116 Nel luglio 2006, le autorità maltesi hanno rifiutato lo sbarco di cinquantuno migranti soccorsi dal peschereccio spagnolo Francisco y Catalina nella zona SAR della Libia, a circa 100 miglia a sud di Malta, affermando che l’obbligo di sbarco sarebbe stato in capo alla Libia, Stato nella cui zona SAR si era verificato l’evento, o alla Spagna, in quanto Stato della bandiera dell’imbarcazione intervenuta: per una più dettagliata ricostruzione del caso si rinvia a MARINAI, The Action of Greece

and Spain against Irregular Migration by Sea, in DEL VECCHIO (a cura di), International Law of the

Sea: Current Trends and Controversial Issues, The Hague, 2014, p. 53.

117 Per una completa disamina in merito al più ampio contenzioso che vede contrapporsi la Repubblica Greca e la Repubblica Turca circa la definizione dello status giuridico del Mar Egeo si rimanda a SYRIGOE, The Status of the Aegean Sea according to International Law, Athens, 1997. Si veda, inoltre, CALIGIURI, Lo status giuridico del Mare Egeo tra rivendicazioni nazionali e diritto

internazionale, in CI, 2001, p. 223 ss.

118 IMO COMSAR, Matters Concerning Search and Rescue, Including Those Related to the 1979

SAR Conference and the Implementation of the Cospas-Sarsat System in Greece, 12th Session, Agenda item 6, 15 febbraio 2008, disponibile al sito www.sjofartsverket.se/pages/14156/12-6-11.pdf (consultato, da ultimo, il 27 febbraio 2017). Per una più ampia analisi sulla controversia yra Turchia e Grecia si rimanda a TREVISANUT, Search and Rescue Operations in the Mediterranean:

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3.3 Le conseguenze derivanti dall’incapacità dello Stato responsabile