TRAFFICO DI MIGRANTI PER VIA MARITTIMA
3. Il Protocollo alla Convenzione contro il crimine transnazionale organizzato relativo al traffico di migranti (smuggling of migrants) per
3.1 Il “sistema Palermo”: caratteri generali
Il c.d. “sistema Palermo” non costituisce uno strumento di tutela dei diritti umani per se. Esso, piuttosto, si presenta come “un quadro di
84 Il primo Protocollo è entrato in vigore sul piano internazionale il 28 gennaio 2004, il secondo il 25 dicembre 2003. La Convenzione contro il crimine transnazionale organizzato comprende anche un terzo Protocollo sulla lotta contro la fabbricazione e il traffico illeciti di armi da fuoco, loro parti e componenti e munizioni, il cui testo venne approvato dall’Assemblea generale successivamente al resto della Convenzione (Risoluzione 55/255, 31 maggio 2001) e aperto alla firma a New York nel luglio dello stesso anno. Il terzo Protocollo, entrato in vigore sul piano internazionale il 3 luglio 2005, non costituirà oggetto di esame in quanto esula dalla materia che ci si propone di analizzare in questa sede.
85 Art. 1, par. 1 comune a ciascun Protocollo: “This Protocol supplements the United Nations Convention against Transnational Organized Crime. It shall be interpreted together with the Convention”.
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riferimento organico per la cooperazione penale internazionale”87, avente quale obbiettivo quello di promuovere la cooperazione tra Stati al fine di contrastare in modo effettivo il crimine organizzato transnazionale. Il sistema convenzionale creato si propone, infatti, di eliminare, attraverso l’assunzione di una serie specifica di obblighi, quei safe heavens che consentono il proliferare di attività di criminalità organizzata88.
L’applicazione del quadro giuridico in esame si basa su due specifici presupposti, uno costituito dal carattere transnazionale del reato, l’altro dal coinvolgimento di un gruppo criminale organizzato. Entrambi i presupposti sono stati definiti in modo ampio, in modo tale da ricomprendere tutti i reati gravi89.
In linea con la sua natura di quadro giuridico finalizzato a favorire la cooperazione internazionale, giustificata dalla natura transnazionale della materia regolamentata, il sistema Palermo presenta un contenuto piuttosto limitato in termini di “hard obligations”90. Gli Stati parti sono, comunque, tenuti a prevedere, nei propri ordinamenti interni, quattro tipi di reato: partecipazione a un gruppo di crimalità organizzata91, riciclaggio92, corruzione93 e intralcio al corso della giustizia94, che devono, altresì, essere adeguatamente sanzionati. Si tratta, infatti, di comportamenti criminali che le Nazioni Unite hanno ritenuto costitutivi del crimine organizzato, in
87 NUNZI, La convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, in BASSIOUNI (a cura di), La cooperazione internazionale cit., p. 217.
88 GALLAGHER, Human Rights and the New UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling:
A Preliminary Analysis, in HRQ, 2001, p. 978.
89 Per reati gravi, si intendono i reati punibili con la privazione della libertà per un periodo pari ad almeno quattro anni o con una pena più grave: art. 2, lett. b della Convenzione contro il crimine transnazionale organizzato.
90 GALLAGHER, Human Rights cit., p. 979. Come correttamente osservato dall’Autrice, ciò ha costituito un fattore determinante nel relativamente rapido procedimento di adozione della Convenzione contro il crimine transnazionale organizzato.
91 Art. 5 della Convenzione contro il crimine transnazionale organizzato.
92 Ibidem, art. 6.
93 Ibidem, art. 8.
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quanto ne determinano la struttura associativa (reato di partecipazione in un gruppo di criminalità organizzata) ovvero ne rappresentano tipici strumenti operativi (riciclaggio, corruzione e intralcio al corso della giustizia).
Nel sistema Palermo tali obblighi di criminalizzazione assolvono a una pluralità di funzioni.
La più rilevante è indubbiamente quella di creare negli ordinamenti nazionali il fondamento giuridico di diritto penale sostanziale che permette di esercitare con successo l’azione di repressione del crimine organizzato. Alla base della creazione di tali obblighi vi è, infatti, la considerazione che non tutti gli ordinamenti giuridici nazionali prevedono adeguate norme incriminatrici in materia95. Questa funzione corrisponde, dunque, alla prima finalità del sistema giuridico in esame, vale a dire il rafforzamento dei sistemi nazionali di contrasto del crimine organizzato.
La seconda funzione risponde, invece, alla necessità di rendere omogenee le normative penali nazionali allo scopo di fornire solide basi alla comune strategia di contrasto e, specialmente, di facilitare la cooperazione giudiziaria tra Stati. A tal proposito, il sistema Palermo stabilisce una serie di forme di cooperazione in materia giudiziaria e di polizia, nonché a carattere tecnico/operativo, basate su meccanismi di scambio delle informazioni96. Inoltre, gli Stati parti sono incoraggiati a istituire organismi investigativi comuni97, a concludere accordi formali sull’utilizzo di tecniche
95 MICHELINI,POLIMENI, Le linee guida della Convenzione di Palermo e la legge italiana di ratifica, in ROSI (a cura di), Criminalità organizzata transnazionale e sistema penale italiano: la
Convenzione ONU di Palermo, Milano, 2007, p. 45. Similmente GALLAGHER, Human Rights cit., p. 979.
96 Art. 26 della Convenzione contro il crimine transnazionale organizzato.
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d’indagine specifiche98, a valutare il trasferimento di procedimenti penali99 e di condannati100, nonché a facilitare le procedure di estradizione101.
Nel corso dei negoziati i Paesi in via di sviluppo e i Paesi con economie in transizione hanno richiesto assistenza di carattere economico e tecnico al fine di dare piena attuazione alle sopracitate disposizioni – in particolare, quelle in materia di raccolta di dati e informazioni, che comportano elevati oneri finanziari102. A tale richiesta è stata fornita risposta in una dettagliata disposizione che stabilisce una serie di misure di cooperazione internazionale, compresa la creazione di un apposito meccanismo di finanziamento da parte delle Nazioni Unite103.
Il sistema Palermo, seppur finalizzato a reprimere il crimine organizzato transnazionale nelle sue differenti forme, si occupa anche – in una sintetica ma comunque importante disposizione – delle vittime. Gli Stati sono, infatti, tenuti ad adottare “appropriate measures within [their] means to provide assistance and protection to victims of offences covered by this Convention, in particular in cases of threat of retaliation or intimidation”104. Devono, inoltre, essere predisposte adeguate procedure per garantire risarcimenti e compensazioni105 e gli Stati devono consentire alle vittime di partecipare ai procedimenti penali a carico degli autori dei reati106. Infine, apposite misure devono essere assunte per tutelare i testimoni (incluse le vittime che, allo stesso tempo, sono anche testimoni)107.
98 Ibidem, art. 20.
99 Ibidem, art. 21.
100 Ibidem, art. 17.
101 Ibidem, art. 16.
102 GALLAGHER, Human Rights cit., p. 980.
103 Art. 30 della Convenzione contro il crimine transnazionale organizzato.
104 Ibidem, art. 25, par. 1.
105 Ibidem, art. 25, par. 2.
106 Ibidem, art. 25, par. 3.
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L’unica altra disposizione che si occupa della protezione delle vittime riguarda la partecipazione degli Stati, se del caso, a progetti internazionali finalizzati a prevenire e a reprimere la criminalità organizzata “for example, by alleviating the circumstances that render socially marginalized groups vulnerable to the action of transnational organized crime”108.
Il sistema Palermo prevede un sistema di monitoraggio dell’attuazione attraverso l’istituzione di un apposito organismo, la Conferenza delle Parti, al quale spetta, altresì, il compito di rafforzare e migliorare la capacità degli Stati parti di contrastare la criminalità organizzata transnazionale109. Esso si propone, inoltre, di agevolare le attività degli Stati parti in materia di formazione e assistenza tecnica, incoraggiando la mobilizzazione di contributi volontari; di agevolare lo scambio di informazioni con particolare riguardo alla buone prassi, secondo il modello dell’analisi penale codificato in materia di cooperazione di polizia; di cooperare con le competenti organizzazioni internazionali e regionali e con le organizzazioni non governative; di verificare periodicamente lo stato di attuazione della Convenzione, avanzando raccomandazioni in ordine al suo miglioramento110.
Come nel caso di altri trattati multilaterali conclusi nell’ambito istituzionale delle Nazioni Unite, gli Stati parti sono tenuti a fornire relazioni periodiche sui progressi compiuti nell’attuazione del quadro giuridico in esame111. Inoltre, la Conferenza delle Parti può istituire meccanismi di revisione supplementari112.
Infine, vale la pena rilevare come la Conferenza delle Parti eserciti la sua autorità esclusivamente con riferimento alla Convenzione contro il
108 Ibidem, art. 31, par. 7.
109 Ibidem, art. 32, par. 1.
110 Ibidem, art. 32, par. 3.
111 Ibidem, art. 32, par. 5.
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crimine transnazionale organizzato e non rispetto ai Protocolli addizionali, fatti salvi i casi in cui le materie disciplinate dai Protocolli possano essere ricondotte alle disposioni della Convenzione stessa.
Dopo avere delineato i tratti essenziali del “sistema Palermo”, è ora possibile esaminare il contenuto del Protocollo relativo al traffico di migranti, partendo dall’analisi della nozione di “smuggling”.