La convenzione partenariale: attori e non-attori all’interno del nuovo processo decisionale della rénovation urbaine

La nuova linea adottata dalla «politique de la ville», in conformità alla semplificazione procedurale richiesta dalla Corte dei Conti per una più efficace attuazione delle azioni, segna una rottura con le precedenti fasi, «avec le

remplacement de l’approche bottom-up des contractualisations territoriales par une approche top-down déclinant localement des programmes nationaux»

(Epstein, 2012: 58).

Come precedentemente introdotto, la riforma del 2003 porta alla creazione dell’«Agence Nationale de la Rénovation Urbaine» (ANRU), organo centrale responsabile dell’attuazione del PNRU, che opera attraverso l’approvazione dei progetti locali presentati dalle amministrazioni comunali e la gestione dei fondi investiti dallo Stato per sostenerli. Inoltre l’Agenzia, che può decidere discrezionalmente la selezione e l’accesso al finanziamento dei progetti locali

sottoposti alla sua approvazione, introduce un meccanismo concorrenziale nell’assegnazione delle risorse (Ibid.: 82).

Il diretto interlocutore dell’ANRU è il Comune, che rappresenta localmente il soggetto legittimato alla presentazione di una proposta per l’attuazione del PNRU; sono le amministrazioni comunali, in collaborazione con i bailleurs

sociaux - possessori e gestori del patrimonio di habitat sociale - e attraverso il

sostegno di tutte le istituzioni locali interessate, a decidere dell’opportunità di investire le aree ZUS presenti all’interno del proprio perimetro territoriale con un programma di rinnovo urbano.

L’ammissione del progetto alle sovvenzioni, unica possibilità per le amministrazioni comunali di accedere a crediti statali a sostegno di interventi sul contesto fisico dei quartieri in difficoltà, è condizionata al rispetto di precise condizioni e alla conformazione del progetto locale alle esigenze espresse dall’Agenzia.

Il sostegno finanziario da parte dell’ANRU non corrisponde a un massimale

prefissato, ma dipende dalle operazioni previste dal programma e dalle risorse a

disposizione della collettività locale63_{; all’interno del regolamento finanziario}

dell’ANRU esiste una lista di operazioni ammissibili alle sovvenzioni e a ciascuna corrisponde una percentuale diversa di partecipazione finanziaria. Le operazioni sostenute economicamente sono quelle d’intervento diretto sul patrimonio immobiliare, come le demolizioni, le ristrutturazioni, le nuove costruzioni, etc., riguardanti il patrimonio immobiliare a carattere sia abitativo sia pubblico (scuole, centri sociali, etc.) e infrastrutturale; le misure di sviluppo economico e sociale indicate nella convenzione-tipo come «les actions complémentaires et les

actions d’accompagnement du programme contribuant à la réussite du projet»

non rientrano invece tra le azioni finanziabili, ma sono promosse su base volontaria dai ‘portatori’ del progetto.

Il finanziamento, una volta approvato, porta alla stipulazione di una convenzione partenariale in cui si stabilisce il programma degli interventi, di cui i firmatari, ANRU, comuni e bailleurs sociaux, rappresentano gli attori principali responsabili dell’attuazione.

La convenzione diventa dunque il documento di maggiore importanza all’interno del nuovo ‘processo contrattuale’ tra Agenzia e partner in cui si stabiliscono gli accordi in termini di tipologia e modalità di realizzazione.

Tra i firmatari della convenzione compare un nuovo ‘attore’ che ricopre un

63 _{Per il periodo 2004-2013 il sostegno finanziario da parte dell’ANRU è stato circa il 30% del costo}

dei lavori previsti dal programma a fronte di un investimento da parte dei bailleurs sociaux di circa il 42% e di circa il 21% da parte delle amministrazioni locali (Epstein, 2012: 73).

ruolo centrale all’interno del programma: l’Association Foncière Logement64

(AFL), partner istituzionale dell’ANRU che, come principale finanziatore della

rénovation urbaine, riceve all’interno di ogni programma convenzionato una

contropartita fondiaria a titolo gratuito sulla quale realizzare alloggi da destinare

al mercato privato65_{. L’intervento del nuovo partner istituzionale è legato alle}

operazioni di demolizione previste, ricevendo una percentuale fondiaria della superfice liberata.

All’Association Foncière Logement è quindi assegnato un compito considerato fondamentale dai promotori del PNRU, che consiste nella diversificazione dell’offerta abitativa all’interno dei quartieri di habitat sociale in funzione di una maggiore mixité; tale azione, promuovendo il mercato immobiliare privato, è diretta anche verso una valorizzazione del quartiere con il compito, non secondario, di attirare nuovi investitori (Lélevrier, Noyé, 2012: 188-189).

Tra i firmatari della convenzione non compaiono invece le comunità locali o coloro che, a vario titolo, rappresentano i più diretti destinatari di tali operazioni, gli abitanti dei quartieri che sono presi in considerazione nel nuovo disegno procedurale della «politique de la ville» solo in seguito alla firma dell’atto partenariale, come rivelano le numerose operazioni in corso.

All’interno della convenzione-tipo i «porteurs du projet» - Comune e

bailleurs sociaux - sono chiamati a condurre azioni di accompagnamento sociale

destinate agli abitanti che riguardano tre temi principali: le operazioni di rialloggio legate alle demolizioni, l’inserimento professionale e la concertazione.

Nell’articolo della convenzione dedicato a «La concertation et l’information

sur le projet» sono esplicitate le modalità di concertazione con cui autorità locale

e bailleurs sociaux si impegnano nei confronti dei cittadini e inquilini in una fase in cui però sono già definite le linee essenziali del programma.

Il loro coinvolgimento in una fase anteriore a quella di ‘contrattazione’ con

64 _{L’Association Foncière Logement è un’associazione no-profit creata nel 2002 nel quadro della} legge SRU (Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains); l’associazione è investita di una missione d’interesse generale, finalizzata alla produzione di alloggi, a destinazione dei salariati, con lo scopo di generare mixité sociale. L’AFL ha come scopo di costruire alloggi sociali nei comuni in cui la percentuale è inferiore a quella obbligatoria per legge e di costruire alloggi per il libero mercato nelle ZUS interessate da un Programme de Rénovation Urbaine.

65 _{L’associazione partecipa al programma con una quota pari al 50% dei finanziamenti, come} riportato nella Circulaire de l’ANRU du 5 décembre 2004 : clarifications concernant les contreparties à céder à l’Association Foncière Logement. La contropartita fondiaria non risponde invece a una percentuale prestabilita, ma varia in relazione alle convenzioni stipulate.

l’ANRU richiederebbe infatti tempistiche lunghe, incompatibili con gli obiettivi posti dalla legge e fissati nei termini dei cinque anni. Inoltre, il nuovo meccanismo concorrenziale prevede l’ammissibilità dei progetti solo se in conformità con le richieste avanzate dall’agenzia centrale, le quali potrebbero risultare incompatibili con quelle espresse dagli abitanti, inficiando di conseguenza la possibilità per le amministrazioni locali di accedere al finanziamento sperato (Epstein, 2012: 93-94).

La nuova procedura istituzionale stabilita dal PNRU e gli strumenti d’azione previlegiati dall’ANRU contribuiscono entrambi a indebolire le posizioni che gli abitanti possono assumere nella definizione dei progetti locali, portandoci a rivelare la posizione subalterna occupata da questi ‘non-attori’ all’interno del processo decisionale.