La Corporate Governance nelle società partecipate dagli enti local

Le società partecipate da enti locali che si occupano dell’erogazione di servizi di pubblica utilità assumono la forma privatistica di società di capitali, pertanto si possono riscontrare in queste realtà economico-aziendali problemi di Corporate Governance analoghi a quelli delle società private. Dunque gli studi sul tema nelle aziende pubbliche locali, prende avvio con l’inizio del processo di

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44 privatizzazione che ha cambiato completamente la configurazione del ruolo del governo locale nella gestione ed erogazione dei servizi pubblici locali28. Il processo di privatizzazione è finalizzato al raggiungimento di una maggiore efficienza ed efficacia delle aziende pubbliche locali in quanto molti individuano nella natura pubblica del soggetto economico la causa degli squilibri economici e finanziari delle realtà aziendali locali; invece altre teorie economiche affermano che le cause dell’inefficienza delle aziende di servizi pubblici vanno individuate nell’uso inadeguato e distorto dei meccanismi di governance adottati dall’ente locale. In ogni azienda, il ruolo primario di indirizzo e il controllo sui risultati viene posto in essere dalla proprietà, che investendo risorse finanziarie a titolo di capitale di rischio cerca di esercitare attivamente il proprio ruolo al fine di massimizzare il rendimento residuale. La proprietà è rappresentata dall’assemblea dei soci, che oltre il ruolo di indirizzo e controllo sulla gestione aziendale, deve essere capace anche di equilibrare il rapporto tra management e proprietà stessa. Nella realtà dei fatti, le funzioni dell’assemblea dei soci restano soltanto teoriche in quanto nella pratica vi sono diverse ragioni che impediscono alla proprietà di poter esercitare attivamente il proprio ruolo. La proprietà spesso non riesce ad esercitare la proprie funzioni perché vi sono strumenti e meccanismi inadeguati, ed anche perché vengono posti in essere atteggiamenti poco consoni al ruolo che dovrebbe svolgere nella governance aziendale. La proprietà frequentemente ha un livello di conoscenze inferiori rispetto a quello del management in quanto le informazioni che provengono dagli amministratori sono filtrate e poco tempestive; questa carenza di informazioni incide negativamente sulle possibilità della proprietà di svolgere il proprio ruolo. In alcune aziende la composizione del capitale sociale enfatizza situazioni di completo disinteresse da parte degli azionisti di minoranza; ma accade anche che azionisti di maggioranza non prendono coscienza del loro ruolo e così si genera una situazione in cui vi è l’abdicazione di poteri dalla proprietà al management

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Si veda: Daniele Baroni, Enti locali e aziende di servizi pubblici. Assetti e processi di governance, pagina 178 e seguenti. Giuffrè Editore, 2004.

45 dove il controllato (management) diventa anche controllore in quanto assume un ruolo non proprio. Quanto sopra analizzato rappresentano le problematiche di governance tipiche di tutte le tipologie di aziende; con riferimento alle aziende di erogazione dei servizi di pubblica utilità si hanno questioni di Corporate Governance ulteriori rispetto a quelle appena descritte29. La prima criticità che va analizzata è l’identificazione della proprietà delle aziende pubbliche. La proprietà è detenuta formalmente dagli enti locali che partecipano al capitale sociale, ciò vuol dire che nella sostanza la proprietà di queste aziende è da identificare nei cittadini, che sono proprietari ed utenti degli output che vengono erogati dalle stesse aziende. Ovviamente nei casi in cui le società che erogano tali servizi vengono privatizzate completamente, si delinea una situazione in cui i cittadini sono solo utenti e perdono quindi la qualifica di proprietari. Il problema in queste aziende a partecipazione pubblica, è che i cittadini proprietari (pro-quota) non riescono a svolgere i propri compiti di indirizzo e controllo sulle aziende perché gli strumenti a loro disposizione sono inefficaci. Lo strumento elettivo, che rappresenta per eccellenza il mezzo a loro disposizione per incidere sulle modalità di gestione delle aziende partecipate, non è efficace in alcun modo perché la scelta degli amministratori comunali viene fatta sulla base di tradizioni politiche, culturali e sociali che sono spesso contrastanti con le ragioni economiche delle aziende pubbliche. Inoltre occorre sottolineare che nel caso in cui gli strumenti a disposizione dei cittadini consentissero lo svolgimento del proprio ruolo, avremmo altre tipologie di problemi: l’eterogeneità degli indirizzi strategici, e in aggiunta nella maggioranza dei cittadini non vi è una preparazione di stampo economico-aziendale che consente loro di poter fare scelte economicamente vantaggiose per le stesse aziende pubbliche. Queste problematiche di Corporate Governance tipiche delle aziende pubbliche, che sono straordinarie rispetto a quelle delle aziende in generale, portano ad una situazione in cui l’istituzione ente locale assume un ruolo di detentore (ma non titolare) delle partecipazioni sociali nelle aziende erogatrici di servizi di pubblica

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Si veda Daniele Baroni, Enti locali e aziende di servizi pubblici. Assetti e processi di governance, pagina 169 e seguenti. Giuffrè Editore, 2004

46 utilità e di mediatore tra i bisogni, le aspettative e gli interessi spesso divergenti tra i cittadini-proprietari, le aziende, ed i cittadini-utenti. Considerando il ruolo dell’ente locale, cioè di detentore e gestore delle partecipazioni nelle società di erogazione dei servizi pubblici, i problemi sorgono anche sulle scelte che l’organo politico pone in essere per poter garantire l’efficace ed efficiente governo delle aziende partecipate. Nelle realtà societarie partecipate, l’amministrazione comunale eletta dai cittadini attraverso le elezioni, dovrebbe garantire gli interessi della proprietà originaria della partecipazione (cioè i cittadini), ma ciò non sempre accade. Infatti l’organo politico spesso seleziona amministratori che assecondano gli interessi di chi li nomina piuttosto che fare gli interessi dei cittadini che sono i titolari reali della società partecipata. Quindi occorre definire delle modalità e dei processi di selezione degli amministratori di tali società che consentano di poter tutelare e realizzare l’interesse pubblico, che può essere declinato come l’erogazione di servizi di qualità e come pianificazione e realizzazione di strategie e politiche aziendali che assicurino, contemporaneamente, criteri tariffari sostenibili per i cittadini ed equilibri economici e finanziari necessari alla sviluppo aziendale. La mancanza di autonomia del management aziendale, diffusa in queste realtà societarie, viene vista come uno dei motivi principali di “mala gestio” che hanno avuto effetti decisamente negativi sulle finanze pubbliche locali, in quanto le perdite societarie confluiscono nel bilancio consolidato dell’ente locale peggiorando la situazione finanziaria complessiva dello stesso. E’ opportuno sottolineare come un management indipendente dalla politica, potrebbe ripristinare nelle imprese pubbliche atteggiamenti e logiche di direzione e gestione aziendale improntate al raggiungimento dell’obiettivo di economicità nella condotta aziendale; il management dovrebbe essere responsabilizzato sui risultati ed avere un comportamento di stampo imprenditoriale.

Le problematiche di governance sono accentuate anche dalla mancata presenza di un ruolo della concorrenza: si considera infatti che se vi fosse reale contendibilità della proprietà aziendale, che comporterebbe una pressione ed una valutazione sulle performance realizzate dal management, quest’ultimo verrebbe indotto a

47 perseguire una gestione efficiente per evitare la materializzazione di scalate azionarie favorite da un mercato efficiente, con conseguente sostituzione dello stesso management.

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3. CORPORATE GOVERNANCE E SOCIETA’ PARTECIPATE

DAGLI ENTI LOCALI: ANALISI SUI MECCANISMI