Il ruolo della Corte costituzionale nel bilanciamento tra interessi: diritto alla salute vs altri interessi pubblic

Si è già avuta occasione nella pagine che precedono di definire il diritto alla salute e delinearne i contenuti e i confini. Si è in particolare fatto cenno al fatto che, nonostante esso sia collocato tra i diritti fondamentali dell’uomo, tale diritto è finanziariamente condizionato. Ciò significa che la soddisfazione e la tutela della salute può subire una qualche modulazione a seconda delle contingenze finanziarie e delle esigenze di bilancio.

Questo è quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale sul tema138. Tuttavia, è necessario soffermarsi in modo analitico su questo punto al fine di comprendere quale sia stata l’evoluzione nel tempo del pensiero della Consulta, gli approdi cui è giunta e le criticità ancora sul campo.

Sin dagli anni ’90 del passato secolo, le sentenze della Corte costituzionale che comportano un aumento di spesa in capo all’erario sono divenute merce sempre più rara. Le ragioni potrebbero essere ricercate in una sorte di “ragion di stato” che la Corte ha sentito di dover perseguire anche a seguito dell’aggravarsi della situazione economico-finanziaria globale e, conseguentemente, anche del nostro Paese. La Corte, infatti, adottò un chiaro criterio di self restraint proprio in materia di sentenze additive di prestazione, facendo assurgere il principio dell’allora tendenziale equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Cost. (ante revisione) ad autonomo valore costituzionale, a vero e proprio parametro da confrontare e bilanciare con altri valori come il diritto alla salute. La Corte, pertanto, ebbe ad assumere un ruolo di precursore rispetto a quella che sarebbe stata la nuova architettura costituzionale dopo oltre venti anni. Dopo l’entrata in vigore

138 _{Tra le più recenti, e solo a mero scopo esemplificativo, poiché la giurisprudenza} costituzionale è granitica nell’affermare il principio del condizionamento finanziario del diritto alla salute, si veda Corte cost., sent. n. 203/2016.

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della legge costituzionale n. 1/2012, la Consulta, con la sentenza n. 10/2015 si espresse nel senso della promozione del cosiddetto pareggio di bilancio da limite esterno a vincolo interno139.

Al posto di dette tipologie si sentenze si sono affacciate formulazioni come “diritti condizionati”, “principio di gradualità delle riforme onerose”, “limitatezza delle risorse disponibili”, “valore dell’equilibrio finanziario”140, tutte espressioni utili alla Corte costituzionale per giustificare la sempre maggiore limitazione delle pronunce di incostituzionalità ai casi in cui sussista una manifesta irragionevolezza delle scelte legislative, solo quando queste vadano ad intaccare in modo grave quel nucleo essenziale del diritto preso in esame. Per un diritto come quello alla salute, tale impostazione può evidentemente tradursi in una forte compressione del diritto stesso e in un possibile abbassamento del livello quantitativo-qualitativo delle prestazioni sanitarie erogate dal SSN.

Negli anni ’80 del secolo trascorso la giurisprudenza costituzionale141, nel bilanciamento tra valori costituzionali fece prevalere le esigenze di bilancio a scapito della salvaguardia dei diritti fondamentali. Nel corso del tempo si affermò, poi, una giurisprudenza in materia di diritti sociali, in qualche modo mutuata dall’esperienza tedesca, con la quale si ribadì la gradualità delle riforme che avessero comportato oneri finanziari pubblici, di talché fosse possibile il contemperamento tra le opposte necessità

La nota sentenza della Corte costituzionale n. 455 del 1990 individuò proprio nel diritto a ricevere trattamenti sanitari un diritto costituzionale

139 _{Sino all’entrata in vigore della legge costituzionale n.1/2012, il rispetto del cosiddetto} vincolo di bilancio e dei vincoli finanziari in genere era considerato dalla dottrina giuspubblicistica un limite esterno, nel senso che esso trovava la sua fonte normativa nel Tratto sulla Comunità Europea, oggi nel Trattato sull’Unione Europea. Dopo il 2012 esso è divenuto un vincolo interno, nel senso che il principio di equilibrio di bilancio ha acquisito la medesima valenza costituzionale degli altri valori costituzionali, ivi compreso il diritto alla salute.

140 _{In questi termini si esprime Salazar C., Crisi economica e diritti fondamentali -Relazione} al XXVIII Convegno annuale dell’AIC in osservatorioaic.it, 4/2013.

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condizionato “dall’attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il

bilanciamento dell'interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento”. E ciò dal momento

che esso era basato su norme costituzionali di carattere programmatico. Evidentemente, la Corte non voleva lasciare intendere che il diritto alla salute, come ogni altro diritto fondamentale, possa subire una degradazione da una tutela primaria costituzionale ad una meramente legislativa. Tuttavia, la Corte ha voluto chiarire che detta tutela debba essere assicurata in modo graduale e a valle di una attenta opera di bilanciamento con gli altri valori costituzionali

La Corte è perfettamente consapevole che “l’esigenza di assicurare la

universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore sanitario”142. Di fronte alla incombenza di assicurare il rispetto dei vincoli di bilancio, tuttavia, tale pienezza di tutela è messa seriamente a repentaglio.

Autorevole Dottrina143 ha messo in guardia da quello che potrebbe essere un pericolo concreto e attuale, ossia “quello che…(omissis) l'art. 81 Cost. e

l'equilibrio di bilancio diventi un valore di rango super-costituzionale, che renda impraticabile il bilanciamento con gli altri princìpi costituzionali, e che, conseguentemente, non consenta di dichiarare incostituzionali le leggi

142 _{In questi termini Corte cost., sent. n. 248/2011. Cfr. inoltre le sentt. nn. 245/1997,} 299/1999, 142/2012, 223/2012, 310/2012, 116/2013, 304/2013, 88/2014, 10 e 188 del 2015.

143 _{Rivosecchi G., L'equilibrio di bilancio: dalla riforma costituzionale alla giustiziabilità,} in Rivista AIC, n. 3/2016, 22.

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in contrasto con altre norme della Costituzione”.

Tale pericolo si fonda, peraltro, sul fatto che tali imposizioni promanano dall’ordinamento dell’Unione europea e dal fenomeno della globalizzazione del terzo millennio in senso lato. Il rispetto di tali istanze sovranazionali risulta difficilmente compatibile con la protezione completa ed effettiva dei diritti fondamentali, con particolare riferimento ad un diritto “costoso” come quello alla salute.

La riforma costituzionale del 2012 ha comportato una trasposizione di norme internazionali pattizie144 all’interno dell’ordinamento costituzionale italiano, neutralizzando così il potere della Corte costituzionale di applicare i controlimiti145.

Quanto all’opera di bilanciamento tra valori costituzionali, la Corte ha affermato a più riprese che è necessario effettuare questa attività attraverso una oculata ponderazione della rilevanza dei singoli valori in gioco. In particolare, con riferimento al diritto alla salute, l’operazione di bilanciamento non può condurre ad un pregiudizio di quel nucleo essenziale del diritto alla salute che, tuttavia, la Corte non definisce in modo compiuto. Ciò che è certo è che questo nucleo ricomprende tutti quegli elementi che in nessun caso possono essere sottratti o vulnerati, pena la violazione della nostra Carta fondamentale146.

Tra le asserzioni fondamentali della Corte si annovera la considerazione che “le esigenze della finanza pubblica non possono assumere, nel

bilanciamento del legislatore, un peso talmente preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana. Ed è certamente

144 _{Norme che, infatti, non sono neppure riconducibili all’ordinamento dell’Unione europea,} essendo ancora il cd. Fiscal Compact un trattato internazionale.

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La revisione costituzionale del 2012 è stata definita, anche a causa di ciò, una “riforma costituzionale post-nazionale”. Questa espressione è di Bifulco R., Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale, in Rivista AIC, n. 3/2011.

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a quest’ambito che appartiene il diritto dei cittadini in disagiate condizioni economiche, o indigenti secondo la terminologia dell’art. 32 della Costituzione, a che siano assicurate loro cure gratuite”147.

Questo conflitto tra valori costituzionali che nel corso dell’evoluzione giurisprudenziale ha assunto i contorni dell’ordinario bilanciamento e della canonica ponderazione tra diritti che comporta una modulazione dei medesimi basata sulle circostanze fattuali che di volta in volta si presentano, a ben vedere, si atteggia più a guisa di diversa allocazione delle risorse esistenti. Le pronunce della Corte costituzionale su questa materia attengono, quindi, alla gestione interna del bilancio. Pertanto, non vi sarebbe, una autentica equiparazione tra diritto alla salute ed equilibrio di bilancio (anche dopo la sua costituzionalizzazione) secondo questa impostazione, e in definitiva non sussisterebbe neppure vero conflitto. Il diritto alla salute resta un diritto fondamentale e incomprimibile, almeno quanto al suo nucleo essenziale, e va tutelato dandogli prioritaria soddisfazione rispetto alla minaccia dell’aumento di spesa pubblica.