Per recepire nell’ordinamento italiano quanto disposto dal Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’unione economica e monetaria, il nostro Paese ha scelto di seguire la strada segnata da modifiche pervasive e profonde dell’intero assetto istituzionale: la revisione costituzionale.
La Legge costituzionale n.1 del 2012 reca in sé novità importanti.
Il nuovo articolo 97 Cost. stabilisce che tutte “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”. La norma non fa altro che estendere a tutte le amministrazioni pubbliche i principi fondamentali a cui si ispira l’intera revisione costituzionale.
Il nuovo articolo 81 Cost. afferma che “Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Trattasi di un obiettivo di pareggio (o per meglio dire equilibrio) da intendersi, per espressa dizione della norma, come strutturale. Ciò significa che non siamo di fronte ad un dato contabile nominale, nel qual caso avremmo parlato di pareggio nominale, ma bensì di un equilibrio che tiene conto delle alterne fasi del ciclo economico. Tale valore, in definitiva, non solo non è esattamente zero, ma è inoltre ammessa, in talune circostanze, una deviazione dall’equilibrio. Normalmente, per conseguire tale “pareggio”, lo Stato non può fare ricorso
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al mercato finanziario attraverso l’indebitamento. Tale divieto è espresso dall’art. 81, comma II, Cost. il quale prevede che “il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”. Ricorrere all’indebitamento da decisione sostanzialmente libera (nella prassi del nostro paese assai frequente) diventa, dunque, un’eccezione costituzionalmente condizionata: è consentito solo per far fronte agli effetti del ciclo economico e previa specifica autorizzazione delle Camere, autorizzazione che deve essere adottata con maggioranza assoluta dei componenti e solo laddove si verifichino eventi eccezionali.
Appare evidente come la discrezionalità politica dello Stato sia nuovamente orientata verso gli obiettivi stabiliti dalle istituzioni europee78.
La revisione costituzionale del 2012 ridefinisce il complessivo quadro del riparto delle competenze tra Stato e regioni, riassegnando al livello statale la “armonizzazione dei bilanci pubblici”79
, competenza che, a seguito della revisione del Titolo V Cost. del 2001, era stata attribuita alla competenza concorrente Stato-regioni. Inoltre, il nuovo art. 119 Cost. condiziona ora le politiche degli enti territoriali al vincolo del “rispetto dell’equilibrio di bilancio”, con un’aggiunta: la previsione che gli enti regionali e locali “concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”. Come si è visto, lo Stato può decidere di ricorrere all’indebitamento tenendo conto del ciclo economico e solo in ragione di eventi eccezionali. Per le regioni e gli enti locali, invece, trova conferma la “vecchia” disposizione costituzionale in base alla quale esse possono adottare decisioni di indebitamento (ossia ricorrere al mercato finanziario) solo per la copertura di spese per
78 Morrone A., Pareggio di bilancio e stato costituzionale, in AIC, n.1/2014. 79
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investimento. A ciò viene però aggiunta una importante postilla. Al ricorrere di dette circostanze, le regioni e gli enti locali devono definire piani di ammortamento e comunque l’indebitamento è consentito “a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”. Appare evidente che quest’ultima disposizione consente un ridisegno complessivo del rapporto tra regione e autonomie locali, rilanciando il ruolo di programmazione e di governo regionale.
Tutta la disciplina di dettaglio, diciamo di esecuzione e attuazione, della Legge costituzionale n.1/82012 è demandata ad un’apposita legge che qualcuno ha definito “organica”. L’art. 81, comma VI, Cost. stabilisce che “il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”.
Detta legge è la numero 243 del 24 dicembre 2012 e nel prosieguo se ne esaminerà il contenuto.
14.1. La trasformazione della legge di bilancio
A seguito della revisione dell’art. 81 Cost., la legge di bilancio ha subito alcune trasformazioni.
Tra i cambiamenti apportati possiamo annoverare modifiche formali e modifiche sostanziali. Si tratta certamente di una modifica formale il fatto che la copertura finanziaria delle spese debba essere fornita non più “indicando” i mezzi per farvi fronte, bensì “provvedendo” a tali mezzi: ciò non significa altro che rafforzare quanto già da tempo stabilito dalla Corte costituzionale, ossia che la valutazione della copertura sia attendibile. Appare davvero azzardato tentare di sostenere che questa differenza verbale sottenda la volontà di prescrivere la precisa corrispondenza a consuntivo tra
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la spesa da coprire ed i mezzi a tal fine utilizzati e pretenda, in tal modo, di sanzionare come incostituzionali le leggi per le quali questa corrispondenza risulti ex post mancante, nonostante la valutazione di copertura sia attendibile in relazione alla situazione esistente ed ai dati disponibili al momento della approvazione della legge.
Un secondo cambiamento di natura formale è rappresentato dal fatto che la copertura deve essere data non più alle “nuove o maggiori spese”, bensì ai “nuovi o maggiori oneri”: anche in questo caso la modifica serve quasi solo per recepire quanto da sempre asserito dalla Corte costituzionale, ossia che l’obbligo in questione riguarda anche la riduzione delle entrate.
Si è innanzi ad un intervento sostanziale per ciò che concerne il fatto che all’obbligo della copertura sia sottoposta “ogni legge” e non più “ogni altra legge” che, nella formulazione del 1948: la portata della modifica sta quindi nel prescrivere anche alla legge di bilancio l’obbligo della copertura.
La portata innovativa di questa norma risiede certamente nel fatto che anche la legge di bilancio può ora prevedere nuovi o maggiori oneri al pari di ogni altra legge. Ma pare potersi sostenere anche che la legge di bilancio, che fino alla revisione del 2012 aveva avuto la possibilità di non provvedere alla copertura di spese “non nuove” cioè già consentite dall’ordinamento ma non determinate nel loro ammontare, oggi debba invece provvedere alla copertura anche di queste.
15. La legge ordinaria “rinforzata” recante il contenuto della legge di