segue: tutela dei diritti sociali (diritto alla salute) versus equilibrio di bilancio

Le norme sovranazionali che hanno delineato la nuova governance economica europea, nonché la loro trasposizione nell’ordinamento nazionale, hanno comportato, come già ampiamente analizzato, l’introduzione nell’ordinamento costituzionale italiano di un nuovo valore costituzionale: l’equilibrio di bilancio (recte, dei bilanci pubblici).

Secondo una parte della dottrina il nuovo principio costituzionale potrebbe comportare rilevanti ripercussioni sul grado di tutela dei diritti sociali167. Infatti, è indubitabile che l’aver costituzionalizzato il principio dell’equilibrio di bilancio è interpretabile come l’indicazione di un fine che il legislatore deve raggiungere, esattamente come l’attuazione e la tutela dei diritti. Diviene assai più complesso utilizzare con successo l’argomento della necessaria prevalenza nel giudizio di bilanciamento della tutela di diritti essenziali, quali quello alla salute umana, rispetto al valore dell’equilibrio del bilancio pubblico e della sostenibilità finanziaria, contro

166 _{L’espressione appartiene a Cartabia M., Introduzione. Il Governo “Signore delle} fonti”?, in Gli atti normativi del Governo tra Corte costituzionale e giudici, a cura di Cartabia M., Lamarque E., Tanzarella P., Milano, Giuffré, 2011.

167 _{Tra le voci critiche in tal senso, Grasso G., Il costituzionalismo della crisi, Napoli,} Editoriale Scientifica, 2012.

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chi sostiene che la Corte costituzionale debba sempre accuratamente soppesare l’impatto economico delle proprie decisioni. Se già prima della revisione costituzionale del 2012 si era consolidato un orientamento della giurisprudenza costituzionale in materia di diritti di prestazione tendente all’autolimitazione nel senso di condizionare la soddisfazione di detti diritti alla reperibilità delle risorse finanziarie necessarie, oggi può forse sostenersi una ancor più decisa prevalenza delle ragioni di equilibrio finanziario sulla tutela dei diritti sociali.

In base ad una seconda impostazione dottrinale, invece, la riforma presenterebbe un certo margine di flessibilità che consentirebbe di non mettere comunque a repentaglio la soddisfazione dei diritti di prestazione, nonostante il rispetto delle rigorose regole di finanza pubblica. Tale flessibilità sarebbe rimessa alla libertà decisoria del legislatore, il quale, di fronte alle sempre più strette maglie del bilancio statale, può effettuare una “progressiva riallocazione delle risorse” informandosi a criteri di più incisiva selezione ed equità nell’ottica di assicurare la sostenibilità dello stato sociale168.

Entrambe le tesi sostenute sono pregevoli, ma mostrano il fianco ad alcune critiche. La prima non tiene in debito conto il fatto che il legislatore, quantunque le strette maglie del bilancio pubblico limitino le risorse finanziarie da poter impiegare nel settore dei diritti di prestazione, mantiene in ogni caso la titolarità della discrezionalità decisoria su come distribuire le risorse date. Potrà scegliere se mantenere inalterata, o finanche accrescere, la spesa destinata alle politiche sociali, ovvero diminuirla. In definitiva, non si può affermare con assoluta certezza che il rigore finanziario produce un automatico decremento della offerta di servizi essenziali, e ancor meno si

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Si confronti Giupponi T.F., Il principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio e la sua attuazione, in Quaderni costituzionali, n. 1/2014. Per un’interpretazione conforme e addirittura definita “irenica”, si veda Morrone A., Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, in Rivista AIC, n. 1/2014.

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può sostenere che ciò comporti una sicura riduzione della produzione e della conseguente erogazione di servizi sanitari e, in definitiva, che ciò possa mettere a rischio il livello di tutela del diritto alla salute raggiunto dai Paesi europei.

La seconda tesi, invece, a parere di chi scrive, sottovaluta la portata potenzialmente esiziale delle politiche pubbliche ispirate al mainstream dell’austerity sul mantenimento degli standard di protezione ed inclusione sociale esistenti in Europa. Nel prosieguo si vedrà come tale preoccupazione, almeno per il settore sanitario italiano che qua ci occupa, al momento non parrebbe essere confermata dai dati, ma resta il fatto che quando “la coperta è troppo corta” e non sono consentiti meccanismi di flessibilità sufficientemente efficaci (come sarebbe, per esempio, consentire l’indebitamento per spese correnti nel settore sanitario), il rischio di compromettere la tenuta del sistema è alto.

La soluzione, come spesso accade, potrebbe essere rintracciata in una terza via mediana. È pur vero, infatti, che il legislatore conserva quegli spazi di manovra di politica di bilancio, potendo decidere come meglio allocare le risorse disponibili, cercando di contemperare le esigenze derivanti dal rispetto degli equilibri di bilancio senza pregiudizio (o comunque con il minor sacrificio) dei diritti di prestazione, ma è altrettanto vero che il margine di manovra del decisore si è ristretto, proprio a causa di quei vincoli di bilancio, a tal punto che le risorse finanziarie date sono appena sufficienti a garantire la continuità dei servizi essenziali. Un problema di circolarità viziosa potrebbe sorgere allorquando, di fronte a scelte di politica di bilancio consistenti nella destinazione di minori risorse al settore sanitario, la Corte costituzionale, che è incaricata di effettuare quel controllo di ragionevolezza costituzionale di coerenza tra tali scelte e le priorità costituzionali169, si trovi

169 _{Si confronti, Carlassare L., Priorità costituzionali e controllo sulla destinazione delle} risorse, in Costituzionalismo.it, n. 1/2013.

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nell’impossibilità di pronunciare sentenze di spesa, obbligata com’è alla necessaria tutela di un altro valore costituzionale, ossia l’equilibrio dei bilanci pubblici. Occorre, pertanto, prestare attenzione a che l’allocazione delle (poche) risorse disponibili non sia effettuata in violazione di quei fondamentali principi di solidarietà, uguaglianza sostanziale e personalista che informano l’intero impianto sistemico della nostra Costituzione. Il principale custode del rispetto di detti principi supremi è proprio la Corte costituzionale.