Tipologie di parte nel diritto processuale amministrativo.
2.3 La cripticità del controinteressato: contraddittore formale, sostanziale, occulto e sopravvenuto.
Sul piano descrittivo, sono controinteressati quei soggetti titolari di 238
una situazione giuridica soggettiva di segno opposto rispetto al soggetto ricorrente; traggono, cioè, una utilità specifica dal provvedimento impugnato.
Per comprendere meglio la figura del controinteressato è utile 239
richiamare il testo dell’art. 41, comma 2 , del codice del processo 240
amministrativo per il quale “il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, (…) ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso” . 241
Tipicamente il controinteressato può determinarsi perché, dal 242
provvedimento impugnato, questi, trae una posizione di vantaggio ed ha quindi interesse a che il provvedimento venga conservato. I controinteressati si pongono, quindi, nella stessa direzione della pubblica amministrazione emanante, la quale resiste alla domanda,
R. DE NICTOLIS, Codice del processo amministrativo commentato, III
238
ed., Wolters Kluwer, Milano, 2025, 755-757.
In riferimento alla disciplina precedente al codice vedi D. COLETTO,
239
La tutela dei terzi nel processo amministrativo, Cedam,Padova, 1992, 142-164.
Cfr. previgente disciplina: Art. 36, comma 2, Testo Unico Consiglio di
240
Stato, Regio Decreto 26 giugno 1924, n. 1054; Art. 21 Legge istitutiva dei T.A.R., Legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Ciò vale in caso di azione di annullamento. In caso di azione di
241
condanna, anche in via autonoma ex art. 30 c.p.a., “agli eventuali beneficiari dell’atto illegittimo”.
Vedi anche R. JUSO, Lineamenti di giustizia amministrativa, V ed.,
242
Giuffrè editore, Milano, 2012, 325-328; E. PICOZZA, Il processo amministrativo, II ed., Giuffrè editore, Milano, 2009, 135 e ss.
finalizzata all’annullamento del provvedimento, proposta dal soggetto ricorrente.
Da un punto di vista sostanziale, però, l’interesse del controinteressato non si differenzia da quello del ricorrente, sono, al contrario, interessi omogenei, poiché entrambi coinvolti nella azione amministrativa e ugualmente considerati dall’amministrazione. Sono, in definitiva, da considerare controinteressati, coloro nei cui confronti l’azione amministrativa ha spiegato efficacia, determinando una posizione di vantaggio che verrebbe meno laddove il ricorso fosse accolto . Il controinteressato è titolare di un interesse 243
sostanziale, omogeneo ed antitetico rispetto a quello del ricorrente, finalizzato alla conservazione dell’atto.
Come affermato in precedenza , i controinteressati fanno parte 244
della categoria delle parti necessarie del processo amministrativo in quanto, ai sensi dell’art. 27 del codice del processo 245
amministrativo, il contraddittorio deve essere instaurato, a pena di inammissibilità del ricorso, anche nei confronti di questi.
Occorre precisare che al concetto di parte necessaria possono attribuirsi due significati, uno riconducibile al contraddittorio formale, cioè alla valida costituzione del rapporto processuale, l’altro
Cons. Giust. Amm. Sicilia, 14 aprile 2003, n. 135, in Foro amm. CDS
243
2003, 2653.
Vedi capitolo I, paragrafo 1.4, 58 e ss., del presente elaborato.
244
Art. 27 del codice del processo amministrativo “Contraddittorio”:
245
Il contraddittorio è integralmente costituito quando l'atto introduttivo è notificato all'amministrazione resistente e, ove esistenti, ai
controinteressati.
Se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti e non si è verificata alcuna decadenza, il giudice ordina l'integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre entro un termine perentorio. Nelle more
dell'integrazione del contraddittorio il giudice può pronunciare provvedimenti cautelari interinali.
da ricondurre al contraddittorio sostanziale relativo alla validità della sentenza. In sintesi il rapporto processuale è validamente costituito se il ricorso è notificato ad almeno uno dei controinteressati formali, ovvero coloro che, ai sensi dell’art. 41, comma 2, del codice del processo amministrativo, sono individuati dall’atto stesso, mentre, perché la sentenza sia valida, occorrerà l’estensione del contraddittorio a tutti i controinteressati . 246
Va evidenziato, però, che non è individuabile un controinteressato per tutti i ricorsi, in quanto può essere che un atto amministrativo incida sulla sfera soggettiva di un solo soggetto senza recare vantaggio ad altri. In ogni caso, al pari del resistente, l’instaurazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati non implica la loro materiale partecipazione nel processo.
Ai sensi dell’art. 41, comma 2 , del codice del processo 247
amministrativo, l’individuazione dei controinteressati avviene in base all’atto stesso, quindi dovrebbero considerarsi litisconsorzi necessari solo coloro espressamente menzionati nell’atto.
Non si considera parte necessaria il beneficiario dell’atto illegittimo in
246
caso di azione di condanna. In tale ipotesi la mancata notifica non determina decadenza, ma impone l’integrazione del contraddittorio iussu iudicis ex art. 49 c.p.a.
Art. 41, comma II, del codice del processo amministrativo
247
“Notificazione del ricorso e suoi destinatari”:
Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge. Qualora sia proposta azione di condanna, anche in via autonoma, il ricorso è notificato altresì agli eventuali beneficiari dell'atto illegittimo, ai sensi dell'articolo 102 del codice di procedura civile; altrimenti il giudice provvede ai sensi dell'articolo 49.
Tale criterio farebbe, quindi, dipendere l’estensione del contraddittorio dalla tecnica di redazione dell’atto amministrativo, appare, quindi, eccessivamente formalistico.
Tuttavia, la giurisprudenza ha affermato che la posizione di 248
controinteressato non solo è configurabile quando il soggetto sia specificamente indicato nell’atto impugnato, ma anche quando sia facilmente identificabile dalla lettura dell’atto medesimo e titolare di un interesse concreto ed attuale, ben individuato o agevolmente individuabile, alla conservazione di detto provvedimento speculare all’interesse legittimo che muove il ricorrente-appellante, e quindi che da tale provvedimento gli derivi un vantaggio immediato, che può anche assumere i connotati di un potere speciale derivato e riconosciuto da un atto amministrativo . 249
La giurisprudenza ha, tendenzialmente, privilegiato parametri oggettivi per l’ identificazione dei contraddittori necessari, ma tale interpretazione non accoglie le istanze dottrinali per cui le parti necessarie andrebbero individuate rispetto a tutti gli atti del procedimento, nel caso in cui ai soggetti coinvolti sia attribuibile una posizione giuridica qualificata.
In realtà la propensione per il dato formale è dovuto al bilanciamento di due esigenze contrapposte: l’esigenza di ampliare l’ambito del contraddittorio, superando il criterio formale in senso stretto e l’esigenza contrapposta di non rendere eccessivamente gravosi gli
Vedi Cons. Stato, Sez. V, 17 dicembre 1998, n. 1806, in Foro Amm.
248
1998, 11-12; Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2003, n. 6743, in Foro amm. CDS 2003, 2994; Cons. Stato, Sez.VI, 22 gennaio 2004, n. 173, in Foro amm. CDS 2004, 191; T.A.R. Veneto, Sez. I, 14 gennaio 2005, n. 74, in Foro amm. TAR 2005, 1, 36 (s.m.).
Cons. Stato, Sez. IV, 31 marzo 2009, n. 2012, in Foro amm. CDS 2009,
249
oneri processuali della parte ricorrente nel breve termine di decadenza per la proposizione del ricorso.
Non sempre i soggetti del rapporto amministrativo sono facilmente individuabili e tale consapevolezza emerge nella determinazione legislativa dell’ampiezza dell’obbligo di notifica ai controinteressati. L’art. 41 del codice del processo amministrativo impone di 250
notificare il ricorso ad almeno uno dei controinteressati, salva
Art. 41 del codice del processo amministrativo “Notificazione del
250
ricorso e suoi destinatari”:
Le domande si introducono con ricorso al tribunale amministrativo regionale competente.
Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge. Qualora sia proposta azione di condanna, anche in via autonoma, il ricorso è notificato altresì agli eventuali beneficiari dell'atto illegittimo, ai sensi dell'articolo 102 del codice di procedura civile; altrimenti il giudice provvede ai sensi dell'articolo 49.
La notificazione dei ricorsi nei confronti delle amministrazioni dello Stato è effettuata secondo le norme vigenti per la difesa in giudizio delle stesse. Quando la notificazione del ricorso nei modi ordinari sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio il presidente del tribunale o della sezione cui è assegnato il ricorso può disporre, su richiesta di parte, che la notificazione sia effettuata per pubblici proclami prescrivendone le modalità.
Il termine per la notificazione del ricorso è aumentato di trenta giorni, se le parti o alcune di esse risiedono in altro Stato d'Europa, o di novanta giorni se risiedono fuori d'Europa.
l’integrazione successiva del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 251
c.p.a.
Tutti i controinteressati formali sono parti necessarie, ma il giudizio è validamente instaurato con la notifica ad uno solo di loro. Prevale quindi, al momento dell’instaurazione del giudizio, l’esigenza di non gravare troppo sul ricorrente al momento della proposizione del ricorso, rispetto all’esigenza dell’integrità del contraddittorio . 252
Nonostante la giurisprudenza sia ferma nel disattendere le istanze sostanzialistiche della dottrina, è utile capire quando un soggetto possa definirsi controinteressato in senso sostanziale.
Art. 49 del codice del processo amministrativo, “Integrazione del
251
contraddittorio”:
Quando il ricorso sia stato proposto solo contro taluno dei
controinteressati, il presidente o il collegio ordina l'integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri.
L'integrazione del contraddittorio non è ordinata nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato; in tali casi il collegio provvede con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'articolo 74.
Il giudice, nell'ordinare l'integrazione del contraddittorio, fissa il relativo termine, indicando le parti cui il ricorso deve essere notificato. Può autorizzare, se ne ricorrono i presupposti, la notificazione per pubblici proclami prescrivendone le modalità.
Se l'atto di integrazione del contraddittorio non è tempestivamente notificato e depositato, il giudice provvede ai sensi dell'articolo 35.
I soggetti nei cui confronti è integrato il contraddittorio ai sensi del comma 1 non sono pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti.
Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 6 settembre 2010, n. 6483, in www.giustizia-
252
amministrativa.it. “Nel caso di impugnativa di graduatoria concorsuale, il ricorso deve essere notificato a tutti i graduati qualora il ricorrente deduca censure che, ove fondate, travolgerebbero l’intera graduatoria ovvero, qualora il ricorrente deduca censure che, se fondate, determinerebbero solamente la modifica dell’ordine di graduatoria, a tutti coloro che, a seguito di detta modifica, conseguirebbero una collocazione deteriore; la mancata osservanza di tale onere comporta l’inammissibilità del ricorso, evitabile solo con la notifica dell’impugnativa ad almeno uno dei controinteressati e la successiva integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri controinteressati”.
La lettura sostanziale , emersa in dottrina, propone di abbandonare 253
una lettura strettamente formale della figura del controinteressato e consente di riconoscere come controinteressato in senso sostanziale chiunque sia portatore di un interesse uguale e contrario a quello del ricorrente, anche se non facilmente individuabile sulla base dell’atto, interesse che deve essere diretto, qualificato e differenziato, in guisa che il controinteressato vanti, sulla base dell’atto impugnato, una posizione giuridica di vantaggio in via immediata, non potendosi attribuire rilievo alcuno ad un interesse solo indiretto e di mero fatto . 254
Si è cercato un criterio che consenta di far confluire nel processo tutti gli interessi toccati dall’esercizio della funzione amministrativa. In quest’ottica si potrebbe, in parte, far salvo il dato formale, utilizzando come parametro il procedimento in luogo del solo provvedimento finale. Senza dimenticare che per la legittimazione processuale si esige la titolarità di un interesse legittimo o di un
La giurisprudenza ha precisato che l’interesse alla conservazione
253
dell’atto impugnato deve essere accertato con riferimento al momento in cui detto provvedimento fu adottato, non potendosi riconoscere alcun rilievo a fatti o circostanze verificatisi in epoca successiva ancorché acquisiti nel corso della causa o addirittura desumibili dal merito della controversia (Cons. Stato, Ad. Plen., 21 giugno 1996, n. 9, in Giur. it. 1997, III,1, 108; Giust. civ. 1996, I,2737 (nota di: Parisio); ;Cons. Stato 1996, I, 746; Studium Juris 1996, 1190; Foro it. 1996, III, 429;Foro Amm. 1996, 1818; ;Riv. amm. R. It. 1996, 749; Cons. Stato, Sez. IV, 17 novembre 2004, n. 7533, in Foro amm. CDS 2004, 3192).
Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 1993, n. 491, in Foro Amm. 1993, 719;
254
Cons. Stato 1993, I, 543; Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2007, n. 5589, in Foro amm. CDS 2007, 10, 2879 (s.m); Cons. Stato, Sez. IV, 21 maggio 2004, n. 3342, in Foro amm. CDS 2004, 1395; Riv. cancellerie 2006, 1, 70 (s.m).
diritto soggettivo, cioè di una situazione giuridica soggettiva di tipo sostanziale, della quale il soggetto abbia la disponibilità . 255
In tale direzione pare essersi mossa anche la giurisprudenza , che 256
ha elaborato un criterio sostanziale che ritiene controinteressati quei soggetti titolari di interessi sostanziali e giuridicamente qualificati alla conservazione dell’atto, dunque confliggenti con la posizione del ricorrente.
Tale criterio, al momento, non riceve applicazione sistematica ed è considerata la necessità della presenza sia dell’elemento formale, che individua i controinteressati sulla base del provvedimento, che di quello sostanziale, che individua i controinteressati sulla base della
Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4, in Foro amm. CDS 2011, 4,
255
1132 “deve essere tenuta rigorosamente ferma la netta distinzione tra la titolarità di una posizione sostanziale differenziata che abilita un
determinato soggetto all’esercizio dell’azione (legittimazione al ricorso) e l’utilità ricavabile dall’accoglimento della domanda di annullamento (interesse al ricorso)”.
Cons. Giust. Amm. Sicilia, Sez. giur., 15 giugno 2007, n. 451, in
256
www.giustizia-amministrativa.it; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I-ter, 21 aprile 2008, n. 3342, in Redazione Giuffrè 2008; Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2011, n. 3380, in Foro amm. CDS 2011, 6, 1887 (s.m); Riv. giur. edilizia 2011, 5, 1347.
loro titolarità di un interesse qualificato alla conservazione dell’atto impugnato . 257
Quanto alla casistica, F. CARINGELLA, L’introduzione e lo
257
svolgimento del giudizio, in Manuale di diritto processuale amministrativo a cura di F. CARINGELLA e M. PROTTO, Dike giuridica editrice, Roma, 2012, 574-575. In applicazione di tali criteri, la giurisprudenza ha
riconosciuto la qualità di controinteressato in caso di impugnazione della graduatoria finale di pubblico concorso, a tutti i concorrenti nella stessa inclusi (Cons. Stato, Sez. VI, 23 settembre 1999, n. 1256, in Massima redazionale Giuffrè 1999; Cons. Stato 1999, I,1474.); in materia elettorale, ai candidati eletti (Cons. Stato, Sez. V, 23 luglio 1994, n. 809, in Foro Amm. 1994, 1761; Cons. Stato 1994, I,1077); all’aggiudicatario di un appalto pubblico nel giudizio avverso il provvedimento di aggiudicazione (Cons. Stato, Sez. VI, 21 novembre 1988, n. 1250, in Foro Amm. 1988, fasc. 11;Cons. Stato 1988, I,1471; Cons. Stato, Sez. V, 25 marzo 2002, n. 1687, in Foro amm. CDS 2002, 698); nel ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione (Cons. Stato, Sez. IV, 9 agosto 2005, n. 4231, in Foro amm. CDS 2005, 7/8, 2199 (s.m.); Cons. Stato, Sez. V, 6 dicembre 1999, n. 2045, in Foro Amm. 1999, 2491); in materia di giudizi avverso il diniego di accesso, ai soggetti partecipanti alla gara, e di cui il ricorrente intendeva accedere agli atti ed alle relative offerte (Cons. Stato, Sez. IV, 26 gennaio 2009, n. 388, in Foro amm. CDS 2009, 1, 134 (s.m)).
Al contrario, l’elaborazione pretoria ha escluso la qualità di
controinteressato in capo ai concorrenti ammessi alla prova orale di un concorso pubblico, nel ricorso proposto avverso il provvedimento di esclusione dalla procedura, attesa l’insussistenza della lesione di un interesse protetto e attuale, in capo agli altri concorrenti, prima della nomina dei vincitori (Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 2007, n. 1308, in Foro amm. CDS 2007, 3, 913 (s.m); Cons. Stato, Sez. VI, 12 gennaio 2009, n. 43, in Foro amm. CDS 2009, 1, 210 (s.m)); all’impresa immediatamente successiva nell’ordine delle offerte più vantaggiose, nel ricorso avverso la revoca dell’aggiudicazione proposto dall’impresa aggiudicataria, stante il carattere strettamente individuale dell’atto di revoca (Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 1986, n. 821, in Foro Amm. 1986, fasc. 12); ai titolari di aree nel ricorso proposto contro il piano urbanistico (Cons. Stato, Sez. IV, 10 gennaio 2002, n. 112, in Foro amm. CDS 2002, 58); nei procedimenti per la disciplina della concorrenza , al denunciante rispetto all’impugnazione del provvedimento dell’autorità (Cons. Stato, Sez. VI, 30 dicembre 1996, n. 1792, in Giur. it. 1997, III,1, 604 (nota di: Caranta)). Viene, altresì, negata l’esistenza di controinteressati nei ricorsi avverso regolamenti (Cons. Stato, Sez. IV, 15 dicembre 1981, n. 1086, in Foro Amm. 1981, fasc. 12.) od atti amministrativi generali, nei ricorsi avverso atti di diniego o avverso il silenzio rifiuto (Cons. Stato, Sez. VI, 30 marzo 1982, n. 144, in Foro Amm. 1982, I,443). Più in generale, in materia di procedure concorsuali, la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2009, n. 348, in Foro amm. CDS 2009, 1, 270, ha rimarcato che non sussistono controinteressati, in caso di impugnazione del bando o di atti infraprocedimentali, allorché l’impugnazione venga proposta anteriormente all’adozione del
La giurisprudenza, basandosi sulla contemporanea ricorrenza degli elementi formale e sostanziale, esclude dalla categoria dei controinteressati formali i c.d. controinteressati occulti o 258
sopravvenuti , soggetti che, solo successivamente alla introduzione 259
del giudizio, acquistano una posizione di vantaggio.
I controinteressati occulti o sopravvenuti sarebbero quei soggetti la cui posizione di vantaggio non si ricava dal provvedimento impugnato o emerge con l’emanazione della sentenza di primo grado . 260
La giurisprudenza esclude anche soggetti espressamente individuati nell’atto ma la cui posizione non si traduce nell’attribuzione di un vantaggio ma in un interesse alla conservazione di un provvedimento a contenuto negativo . Esclude, del pari, i soggetti 261
titolari di situazioni soggettive coinvolte da atti amministrativi generali . 262
T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I-ter, 1 luglio 2013, n. 6497, in Foro
258
Amministrativo - T.A.R. (Il) 2013, 7-8, 2322 (s.m).
Cons. Stato, Sez. V, 10 febbraio 2004, n. 482, in www.giusitiza-
259
amministrativa.it; T.A.R. Lazio, Sez. I, 18 luglio 2003, n. 6359, in Foro amm. TAR 2003, 2279 ; Cons. Stato, Sez. V, 18 gennaio 2006, n. 128, in Foro amm. CDS 2006, 1, 172 (s.m); Foro amm. CDS 2006, 3, 892 (s.m.) (nota di: Montini); T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 9 febbraio 2009, n. 1337, in www.giustizia-amministrativa.it.
Cons. Giust. Amm. Sicilia, 7 ottobre 2008, n. 837, in www.iusexplorer.it.
260
Nelle controversie relative ai concorsi a pubblici impieghi il c.d. controinteressato successivo, ossia il candidato che potrà acquisire un interesse qualificato e differenziato solo a seguito del superamento di tutte le prove di concorso, allo stato ancora in itinere, non è litisconsorte necessario.
Cons. Stato, Sez. IV, 10 gennaio 2002, n. 112, in Foro amm. CDS 2002,
261
58.
Cons. Stato, Sez. VI, 20 giugno 2001, n. 3296, in Foro Amm. 2001, 6.
È importante evidenziare come il criterio formale si dimostri sempre più inadeguato, in relazione alla sempre più crescente evoluzione dei modelli di azione amministrativa.
Particolari problematiche si pongono in relazione ai modelli di amministrazione c.d. consensuale. In particolare l’art. 11 della legge 241/1990 sul procedimento amministrativo, tiene fermo il principio che gli accordi tra privati e pubblica amministrazione possano concludersi “senza pregiudizio dei diritti dei terzi”. Non è affatto agevole capire con chiarezza quando e come tali “terzi” assumano la veste di controinteressati nel processo amministrativo. Sarebbero controinteressati quei “terzi” che siano pregiudicati dall’accordo, ma il coinvolgimento della sfera giuridica dei terzi stride con il concetto stesso di accordo in base al principio res inter alios acta tertio neque
nocet neque prodest. Su un piano sostanziale, l’individuazione dei
terzi contronteressati rispetto all’accordo può emergere con riferimento alla loro partecipazione nella fase procedimentale antecedente alla conclusione dell’accordo endoprocedimentale o sostitutivo (art. 11, comma 1-bis), ovvero in quanto essi siano espressamente contemplati nella determinazione che l’organo procedente deve emanare prima della stipulazione dell’accordo (art. 11, comma 4-bis, introdotto con la legge 11 febbraio 2005, n. 15). Assume rilievo anche la disciplina processuale relativa al silenzio- inadempimento; se non sono configurabili controinteressati in un giudizio su un comportamento omissivo che si concluda con una pronuncia a contenuto meramente dichiarativo, ben diverso è il caso nel momento in cui il giudice può esaminare la fondatezza della pretesa sostanziale del ricorrente (art. 31 c.p.a.).
Nella seconda ipotesi, sono configurabili controinteressati in senso sostanziale in quanto l’oggetto del giudizio non è il mero
inadempimento dell’amministrazione, ma il provvedimento che l’amministrazione sarebbe tenuta ad adottare in seguito alla decisione di accoglimento del ricorso.
La tematica del controinteressato in senso sostanziale, e di conseguenza l’insufficienza del criterio meramente formale, assume un’importanza preponderante quando si consideri il novero delle materie di giurisdizione esclusiva. Per tali materie il giudizio non ha necessariamente carattere impugnatorio, può quindi mancare la possibilità di ancorarsi al criterio formale della individuabilità sulla base del provvedimento impugnato.
Le impostazioni legislativa e giurisprudenziale mostrano come il controinteressato sostanziale non acceda al processo in base alle regole processuali dettate per il controinteressato in senso formale. Ciò non significa che ai controinteressati sul piano sostanziale sia
preclusa ogni possibilità di partecipazione al processo .Maggiore 263
apertura, su un piano sostanziale, da parte della giurisprudenza 264
concerne la legittimazione ad appellare e, più in generale, le impugnazioni . 265
Nel primo grado di giudizio, il controinteressato in senso sostanziale,
263
può ricorrere allo strumento dell’intervento volontario disciplinato ai sensi