Riflessioni circa l’esistenza del cointeressato.

Si definiscono cointeressati coloro che hanno un interesse analogo 266

e parallelo a quello del ricorrente all’annullamento dell’atto impugnato. Tendenzialmente essi sono tenuti a presentare ricorso autonomo, ferma la possibilità di chiedere la riunione con quello già pendente . I cointeressati non sono da ascrivere al novero delle 267

parti necessarie del processo e, laddove non impugnino il provvedimento autonomamente, non possono avvantaggiarsi degli effetti dell’eventuale accoglimento del ricorso, a meno che l’atto impugnato non abbia natura indivisibile.

È opinione pacifica che i cointeressati possono partecipare al giudizio amministrativo solo in quanto si attivino impugnando il provvedimento entro il termine decadenziale, con la conseguenza che è inammissibile nel processo amministrativo impugnatorio l’intervento adesivo autonomo o litisconsortile. La giurisprudenza, generalmente, esclude che tale strumento sia utilizzabile, perché i cointeressati sono titolari di una posizione autonoma ed equiparata a quella del ricorrente e non dipendente dall’oggetto del giudizio . 268

Ma se la ratio dell’esclusione è quella di impedire l’elusione del termine di decadenza, non vi è ragione per impedire l’intervento dei

Vedi R. JUSO, Lineamenti di giustizia amministrativa, V ed., Giuffrè

266

editore, Milano, 2012, 328-329.

Pertanto è inammissibile nel processo amministrativo impugnatorio,

267

sottoposto a termine di decadenza, l’intervento adesivo autonomo, nella considerazione che il soggetto cointeressato ha l’onere di proporre autonomo e separato ricorso. F. CARINGELLA, F. COCOMILE, Le parti del processo amministrativo, in Manuale di diritto processuale

amministrativo a cura di F. CARINGELLA, M. PROTTO, Dike giuridica editrice Roma, 2012, 188.

T.A.R. Puglia, Bari, 15 novembre 2000, n. 4444, in www.giustizia-

268

cointeressati quando sia proposto prima della scadenza del termine per la proposizione del ricorso . È automatico, quindi, che il tema 269

relativo ai cointeressati, intersechi la riflessione sull’ammissibilità e le forme dell’intervento nell’ambito del processo amministrativo . 270

Soprattutto in passato si è discusso circa la natura di parte necessaria o meno del cointeressato. La soluzione negativa aveva le sue radici nel dato normativo, in particolare all’art. 21 della legge istitutiva dei T.A.R. , la quale indicava come contraddittori necessari “i 271

controinteressati ai quali l’atto si riferisce”, senza far cenno ad un obbligo di notifica nei confronti dei cointeressati . 272

Tale impostazione ha ricevuto piena conferma nel codice del processo amministrativo, anche alla luce dell’elenco delle parti del processo amministrativo, contenuto nello schema elaborato dalla Commissione e poi soppresso per effetto dell’intervento del Governo, il quale non contemplava i cointeressati . 273

Qualora più soggetti siano lesi da un atto amministrativo non è necessario che propongano ricorso insieme, né sussiste l’obbligo di chiamarli in giudizio. Nel processo amministrativo non si hanno ipotesi di litisconsorzio necessario dal lato attivo . Quando, però, il 274

Cons. Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2007, n. 10, in Foro it. 2007, 10, III,

269

489; Riv. giur. edilizia 2007, 4-5, I, 1342; Cons. Stato, Sez. IV, 27 maggio 2002, n. 2928, in Foro amm. CDS 2002, 1208.

F. M. TROPIANO, Le parti e i difensori, in Il nuovo diritto processuale

270

amministrativo a cura di G. P. CIRILLO, in Trattato di diritto

amministrativo diretto da G. SANTANIELLO, Vol. 42, Cedam, 2014, 305-306.

Legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

271

Cons. Stato, Sez. IV, 2 agosto 2000, n. 4257, in Foro Amm. 2000, 2632.

272

F. G. SCOCA, Giustizia amministrativa, VI ed., Giappichelli editore,

273

Torino, 2014, 252.

Vedi Capitolo I, paragrafo 1.4, del presente elaborato, 58 e ss.

giudizio non ha carattere impugnatorio, ma siamo nell’ambito della giurisdizione esclusiva su diritti, possono aversi casi di litisconsorzio necessario, nei quali la decisione non possa che pronunciarsi in confronto di più parti e sussista l’obbligo per il giudice di integrare il contraddittorio.

Altre ragioni rafforzano la tesi per cui il cointeressato non sarebbe parte necessaria del processo amministrativo. In caso di mancata partecipazione al giudizio da parte del cointeressato, questi non può subire un pregiudizio maggiore di quello cagionatogli dal provvedimento da lui non impugnato. Il rigetto del ricorso lascia inalterata la sfera giuridica soggettiva del cointeressato, il quale potrebbe ottenere un vantaggio dall’eventuale annullamento di un atto inscindibile.

I cointeressati, come già affermato, accederanno al giudizio amministrativo solo in quanto propongano autonoma impugnativa, entro il termine decadenziale, avverso il provvedimento lesivo. Una diversa soluzione consentirebbe una ingiustificata elusione del termine di decadenza per la proposizione del ricorso. L’art. 28 del 275

codice del processo amministrativo consente l’utilizzo dello strumento dell’intervento per i cointeressati, ma conferma il necessario rispetto del termine per la proposizione del ricorso,

Art. 28 del codice del processo amministrativo “Intervento”:

275

Se il giudizio non è stato promosso contro alcuna delle parti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata, queste possono intervenirvi, senza pregiudizio del diritto di difesa.

Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall'esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l'intervento.

quando impone per l’intervento volontario in giudizio la condizione di non essere decaduto dall’esercizio delle relative azioni . 276

È consentito, quindi, a condizione che esso non rappresenti uno strumento elusivo del termine decadenziale per impugnare. Viene quindi ammesso un intervento adesivo dipendente a sostegno delle ragioni di una delle parti del processo (ad adiuvandum e cioè a tutela delle ragioni del ricorrente, ad opponendum e cioè a tutela delle ragioni della parte resistente), purché l’interventore non sia un soggetto cointeressato che potrebbe impugnare in via autonoma e che ha lasciato spirare invano il termine decadenziale a tal fine previsto. Altro orientamento ammette l’intervento (quantomeno adesivo dipendente ovvero autonomo se l’interventore è destinatario di effetti non frazionabili del provvedimento amministrativo impugnato in via principale) del cointeressato nel processo amministrativo anche laddove il termine decadenziale per impugnare in via autonoma sia ormai spirato, sostenendo che la ratio di certezza e di stabilità dell’azione amministrativa, propria del suddetto termine decadenziale, non viene in rilievo in tale ipotesi, posto che un giudizio amministrativo volto a contestare la legittimità del provvedimento lesivo già pende ad iniziativa del ricorrente principale.

Tale orientamento esclude un intervento volto ad ampliare il thema

decidendum da parte di chi si inserisce tardivamente rispetto ad un

giudizio amministrativo già pendente e nel corso del quale potrà, al più, sostenere in via adesiva le ragioni di una delle parti . 277

F. G. SCOCA, Giustizia amministrativa, VI ed., Giappichelli editore,

276

Torino, 2014, 253.

F. CARINGELLA, F. COCOMILE., Le parti del processo

277

amministrativo, in Manuale di diritto processuale amministrativo a cura di F. CARINGELLA, M. PROTTO, Dike giuridica editrice, Roma, 2012, 189-190.