L’integrazione del contraddittorio e l’intervento coatto delle parti nel processo Focus sul rimedio dell’opposizione
3.2 Il potenziamento dell’integrazione del contraddittorio mediante l’introduzione dell’intervento coatto.
Nella direzione di un potenziamento degli strumenti di integrazione del contraddittorio, il legislatore si è mosso introducendo, all’interno del codice del processo amministrativo, l’intervento per ordine del giudice, o intervento coatto, disciplinato ai sensi dell’art. 28, comma 3 , del codice del processo amministrativo. 347
La norma in esame dispone che il giudice, anche su istanza di parte, laddove ritenga opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l’intervento secondo le modalità dell’art. 51 del 348
codice del processo amministrativo . 349
L’introduzione di tale istituto attribuisce al giudice amministrativo un potere di natura sicuramente discrezionale e strumentale all’integrazione del contraddittorio.
Tale disposizione, in materia di c.d. intervento iussu iudicis, rappresenta la principale innovazione in materia di intervento in giudizio.
Art 28, comma 3, del codice del processo amministrativo “Intervento”:
347
Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l’intervento.
R. DE NICTOLIS, Codice del processo amministrativo commentato, III ed., Wolters Kluwer, Milano, 2015, 785-786.
Art. 51 del codice del processo amministrativo “Intervento per ordine
348
del giudice”:
Il giudice, ove disponga l'intervento di cui all'articolo 28, comma 3, ordina alla parte di chiamare il terzo in giudizio, indicando gli atti da notificare e il termine della notificazione.
La costituzione dell'interventore avviene secondo le modalità di cui all'articolo 46. Si applica l'articolo 49, comma 3, terzo periodo.
F. G. SCOCA, Giustizia amministrativa, VI ed., Giappichelli editore,
349
Tale tipologia di intervento non solo garantisce un pieno e completo sviluppo del principio del contraddittorio all’interno del processo amministrativo, ma assicura una maggiore stabilità della sentenza. Dopo che la Corte Costituzionale aveva dichiarato ammissibile 350
l’istituto dell’opposizione di terzo anche nel processo amministrativo, si è progressivamente affermata una corrente di pensiero particolarmente attenta a quelle che sono le esigenze di tutela dei terzi titolari di una posizione soggettiva suscettibile di essere intaccata da una pronuncia giurisdizionale, venendo progressivamente ad emergere il convincimento di dover ammettere l’intervento iussu iudicis nel processo davanti al giudice amministrativo . 351
In passato la giurisprudenza e la dottrina erano pressoché unanimi nell’ammettere l’intervento volontario come unica modalità di intervento.
Oggi il codice, invece, prevede espressamente anche l’intervento iussu iudicis , per il quale il giudice può ordinare la chiamata in 352
Corte Cost., 17 maggio 1995, n. 177, in Dir. proc. amm. 1996, 294 (nota
350
di: Lorenzotti); Foro it. 1996, I,3318; Riv. giur. polizia locale 1996, 859 (nota di: Barbensi). Tale pronuncia ha ritenuto costituzionalmente
illegittimi per violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione, gli articoli 28 e 36 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 di istituzione dei T.A.R. nella parte in cui non contemplavano l’opposizione di terzo (ordinaria) fra i mezzi di impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato e dei T.A.R. passate in giudicato.
A. POLICE, Il ricorso di primo grado, la costituzione delle altre parti,
351
l’intervento, il ricorso incidentale, in Il nuovo diritto processuale amministrativo, a cura di G. P. CIRILLO in Trattato di diritto
amministrativo diretto da G. SANTANIELLO, Cedam, Padova, 2014, 411-412.
Cfr. Art. 107 del codice di procedura civile “Intervento per ordine del
352
giudice”:
Il giudice, quando ritiene opportuno che il processo si svolga in confronto di un terzo al quale la causa è comune, ne ordina l'intervento.
causa di un terzo in tutti quei casi in cui ritenga “opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo ”. 353
Le ragioni di economia processuale, che sono alla base dell’intervento iussu iudicis, esigono che anche il giudice amministrativo possa, e non debba, disporre di tale tipologia di intervento, per lo meno nei confronti di quei soggetti che avrebbero potuto proporre l’opposizione di terzo. In caso contrario, nei casi in cui si possa profilare opposizione di terzo, il giudice sarebbe stato obbligato ad emettere la sentenza anche in mancanza del contraddittorio con un soggetto che successivamente avrebbe potuto porre in discussione la sua pronuncia . 354
In passato, tale tipologia di intervento era stata ammessa dalla giurisprudenza amministrativa assai raramente. 355
La disposizione di cui all’art. 28, comma 3, del codice del processo amministrativo, si sposa con quelle di cui agli artt. 27, comma 2, e 49 del codice del processo amministrativo, in modo da completare il quadro dei poteri d’impulso attribuiti al giudice amministrativo finalizzati a garantire la completezza del contraddittorio.
È possibile osservare che, mentre l’art. 27, comma 2, c.p.a. concerne l’integrazione obbligatoria del contraddittorio per carenza di una delle parti necessarie, disposizione per questo ricollegabile alla
Art. 28, comma 3, del codice del processo amministrativo “Intervento”:
353
Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l'intervento.
A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, XI ed., Giappichelli
354
editore, Torino, 2014, 259.
T.A.R. Lombardia, Brescia, 17 dicembre 1997, n. 1243, in Giur. it.
355
norma sul litisconsorzio necessario disciplinato all’art. 102 del 356
codice di procedura civile, l’art. 28, comma 3, c.p.a. è riconducibile, invece, alle previsioni dettate dagli articoli 106 e 107 del codice 357 358
di procedura civile , disciplinando un potere del giudice sempre 359
esercitabile, a prescindere dalla provenienza dell’iniziativa riguardo alla chiamata in causa del terzo, e, quindi, sia su istanza di parte che di ufficio, valutando l’estensione del processo ad un terzo non parte necessaria secondo opportunità.
L’intervento per ordine del giudice è processualmente disciplinato dall’art. 51 del codice del processo amministrativo, ai sensi del 360
quale è previsto che “il giudice, ove disponga l’intervento di cui all’art. 28, comma 3, ordina alla parte di chiamare il terzo in giudizio, indicando gli atti da notificare e il termine della notificazione”.
Art. 102 del codice di procedura penale “Litisconsorzio necessario”:
356
Se la decisione non può pronunciarsi che in confronto di più parti, queste debbono agire o essere convenute nello stesso processo.
Se questo è promosso da alcune o contro alcune soltanto di esse, il giudice ordina l'integrazione del contraddittorio in un termine perentorio da lui stabilito.
Art. 106 del codice di procedura civile “Intervento su istanza di parte”:
357
Ciascuna parte può chiamare nel processo un terzo al quale ritiene comune la causa o dal quale pretende essere garantita.
Art. 107 del codice di procedura civile “Intervento per ordine del
358
giudice”:
Il giudice, quando ritiene opportuno che il processo si svolga in confronto di un terzo al quale la causa e' comune, ne ordina l'intervento.
F. P. LUISO, Diritto processuale civile, I i principi generali, VII. ed.,
359
Giuffrè editore, Milano, 2013, 348-352.
Art. 51 del codice del processo amministrativo “ Intervento per ordine
360
del giudice”:
Il giudice, ove disponga l'intervento di cui all'articolo 28, comma 3, ordina alla parte di chiamare il terzo in giudizio, indicando gli atti da notificare e il termine della notificazione.
La costituzione dell'interventore avviene secondo le modalità di cui all'articolo 46. Si applica l'articolo 49, comma 3, terzo periodo.
Il giudice amministrativo provvede, in tal senso, con ordinanza rivolta alla parte più diligente, che di norma coincide col ricorrente, ordinanza che contiene l’indicazione degli atti da notificare al 361
terzo; se l’atto di integrazione del contraddittorio non viene notificato e depositato nel termine indicato nell’ordinanza, il giudice dichiara il ricorso improcedibile ai sensi dell’art. 35 c.p.a. 362
Come avviene anche nel processo civile.
361
Art. 35 del codice del processo amministrativo “Pronunce di rito”:
362
Il giudice dichiara, anche d'ufficio, il ricorso:
a) irricevibile se accerta la tardività della notificazione o del deposito; b) inammissibile quando e' carente l'interesse o sussistono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito;
c) improcedibile quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti alla decisione, o non sia stato integrato il
contraddittorio nel termine assegnato, ovvero sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito.
Il giudice dichiara estinto il giudizio:
a) se, nei casi previsti dal presente codice, non viene proseguito o riassunto nel termine perentorio fissato
dalla legge o assegnato dal giudice; b) per perenzione;
Quanto alle modalità di costituzione del terzo, l’art. 51, comma 2, c.p.a., richiama e rinvia all’art. 46 del codice del processo 363
amministrativo in materia di costituzione delle parti intimate . 364
Si applica l’art. 41, comma 5, c.p.a., secondo cui il termine per la notificazione del ricorso è aumentato di trenta giorni, se le parti, o alcune di esse, risiedono in altro stato d’Europa e di novanta giorni se risiedono fuori dall’Europa. 365
Peraltro il problema si manifesta in tutta la sua complessità in quei casi, non rari, di soggetti terzi che, a stretto rigore, non possono qualificarsi controinteressati in senso tecnico in quanto gli stessi non traggono alcuna utilità dal provvedimento impugnato e non sono facilmente individuabili a partire dal testo dell’atto impugnato . 366
Art. 46 del codice del processo amministrativo “Costituzione delle parti
363
intimate”:
Nel termine di sessanta giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notificazione del ricorso, le parti intimate possono costituirsi,
presentare memorie, fare istanze, indicare i mezzi di prova di cui intendono valersi e produrre documenti.
L'amministrazione, nel termine di cui al comma 1, deve produrre
l'eventuale provvedimento impugnato, nonché gli atti e i documenti in base ai quali l'atto è stato emanato, quelli in esso citati e quelli che
l'amministrazione ritiene utili al giudizio.
Della produzione di cui al comma 2 è data comunicazione alle parti costituite a cura della segreteria.
I termini di cui al presente articolo sono aumentati nei casi e nella misura di cui all'articolo 41, comma 5.
A. POLICE, Il ricorso di primo grado, la costituzione delle altre parti,
364
l’intervento, il ricorso incidentale, in Il nuovo diritto processuale amministrativo, a cura di G. P. CIRILLO in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. SANTANIELLO, Cedam, 2014, 412; R. CHIEPPA, Il processo amministrativo dopo il correttivo al codice, Giuffrè editore, Milano, 2012, 378-379; M. A. SANDULLI, Il nuovo processo amministrativo, studi e contributi, vol. II, Giuffrè editore, Milano, 2013, 151.
G. FERRARI, Il nuovo codice del processo amministrativo, IV ed., Nel
365
diritto editore, Roma, 2014, 604.
Ciò, ad esempio, si manifesta nei casi di impugnazione del silenzio-
366
rifiuto, che non è un provvedimento amministrativo, e nei casi di impugnazione di un diniego espresso.
Nemmeno si può pretendere che il ricorrente individui tali soggetti terzi e li renda destinatari della notificazione del ricorso . 367
La tutela del terzo estraneo al giudizio è, quindi, assai limitata in quanto allo stesso non rimane che impugnare la sentenza amministrativa, sortita da un processo amministrativo a lui sconosciuto, mediante l’istituto dell’opposizione di terzo.
Potrà anche impugnare nuovamente dinanzi al T.A.R., in fase di cognizione, il provvedimento emesso dalla pubblica amministrazione in fase di spontanea esecuzione del precedente giudicato amministrativo estraneo al terzo, o in sede di ottemperanza quando dal precedente accertamento giurisdizionale già definito residui poco spazio di manovra in capo alla pubblica amministrazione.
La tutela del terzo, quindi, potrebbe risultare assai compromessa se allo stesso non è stata consentita la partecipazione mediante gli strumenti disciplinati agli artt. 106 e 107 c.p.c., vincolandolo così al giudicato.
Varie perplessità si palesano circa le conseguenze dovute alla mancata ottemperanza, nei termini stabiliti, dell’ordine di intervento disposto dal giudice.
L’ordine di intervento iussu iudicis può avvenire in ogni momento del processo amministrativo, a differenza della chiamata in giudizio del terzo su istanza di parte, che dovrà avvenire nelle prime battute del processo e necessita dell’autorizzazione del giudice amministrativo. 368
il che dovrebbe avvenire, a pena di inammissibilità, entro il termine
367
decadenziale di sessanta giorni ex art. 21, comma 1, della legge istitutiva dei tribunali amministrativi regionali.
F. CARINGELLA, F. COCOMILE, Le parti del processo
368
amministrativo, in Manuale di diritto processuale amministrativo a cura di F. CARINGELLA e M. PROTTO, Dike giuridica editrice, Roma, 2012, 193-194.
L’intervento, ricordiamo, rappresenta un istituto mediante il quale si consente l’ingresso di soggetti terzi in un giudizio instaurato tra altri soggetti . 369
La previsione di una disciplina sull’intervento per ordine del giudice costituisce una importante novità nel codice del processo amministrativo, mediante la quale il legislatore ha inteso importare il corrispondente dettato processuale-civilistico disciplinato ai sensi 370
Costituisce uno strumento essenziale per la tutela di coloro che, pur non
369
rivestendo il ruolo di legittimi contraddittori, sono titolari di una situazione giuridica che potrebbe risultare, positivamente o negativamente, incisa dagli esiti della pronuncia, giustificando la loro partecipazione al processo. La funzione dell’intervento è, quindi, quella di prevenire il potenziale pregiudizio discendente dall’efficacia riflessa del giudicato: tale istituto permette al terzo di tutelare i suoi interessi anticipatamente all’adozione della sentenza, con più ampio contraddittorio, ed al tempo stesso soddisfa le esigenze di certezza e stabilità del giudicato, diminuendo le ipotesi di contestazione successiva alla conclusione della vicenda processuale
mediante lo strumento dell’opposizione di terzo. Secondo una impostazione tradizionale, il ruolo dell’atto di intervento è da ricercare nell’esigenza di prevenire gli effetti diretti o riflessi della decisione sulla posizione del terzo, facendo valere la propria situazione giuridica all’interno del processo e partecipare alla formazione del convincimento del giudice.
Diversi orientamenti sottolineano il profilo collegato al rispetto del principio di economia processuale, il quale impone la concentrazione di tutte le questioni in un’unica sede, evitando la proliferazione di plurimi giudizi, ovvero la necessità di garantire la pienezza del contraddittorio. Il diritto di intervento si radica nella garanzia della tutela giurisdizionale fornita dall’art. 24 della Costituzione, in ragione del quale si consente ad un terzo, mediante atto di intervento, di non subire restrizioni al proprio diritto di difesa per il fatto che il giudizio sia stato instaurato su iniziativa di altri soggetti. Ciò non esclude la previsione di alcuni limiti all’esercizio del diritto di intervento del terzo, subordinato alla ricorrenza di determinati presupposti collegati ai rapporti di connessione tra le azioni ed a ragioni di carattere sostanziale che mirano ad evitare il rischio che questi possa subire un pregiudizio per effetto della sua mancata partecipazione al processo. A. POLICE, Processo amministrativo, Wolters Kluwer, 2013, 236. Prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, la disciplina relativa all’intervento era assai scarna. Le norma di riferimento erano l’art. 37, r.d. n. 642/1907 e l’art. 22, comma 2, legge n. 1034/1971. La formulazione normativa conteneva riferimenti generici circa
l’individuazione della legittimazione all’intervento, parlando di “chiunque ha un interesse alla contestazione”, circostanza che ha portato dottrina e giurisprudenza a ricercare le ipotesi ed i limiti per l’ammissibilità di tale istituto all’interno del processo.
F. P. LUISO, Diritto processuale civile, I i principi generali, VII ed.,
370
degli artt. 106 e 107 c.p.c che consentono l’evocazione in giudizio di terzi cui la causa è comune, ovvero da cui una delle parti originarie vuole essere garantita.
La ratio di tale introduzione trova fondamento nell’esigenza di salvaguardia del sistema processuale, in collegamento con la previsione dell’opposizione di terzo ; attribuendo al terzo, titolare 371
di una posizione autonoma ed incompatibile, il potere di proporre impugnazione contro la sentenza pronunciata tra altre parti mediante opposizione, si attribuisce al giudice il potere di chiamare in giudizio il terzo al fine di evitare contestazioni successive all’emanazione della sentenza ed introducendo una tutela di tipo preventivo . 372
L’istituto risulta opportuno in considerazione che l’intervento spontaneo del terzo può spiegarsi solo laddove questi abbia conoscenza dell’esistenza del giudizio, circostanza che può certamente non verificarsi rispetto a quei soggetti che non siano destinatari di alcun obbligo di notificazione dell’atto introduttivo. L’intervento per ordine del giudice esprime esigenze di riguardo per la tutela sostanziale dei terzi titolari di una posizione soggettiva suscettibile di essere incisa dalla pronuncia giurisdizionale e consente un ampliamento delle ipotesi di partecipazione di soggetti
G. FERRARI, Il nuovo codice del processo amministrativo, VI ed., Nel
371
diritto editore, Roma, 2014, 301. “L’introduzione nel processo
amministrativo dell’intervento iussu iudicis trova la sua ragion d’essere nella necessità di ridurre l’ambito di operatività dell’istituto
dell’opposizione di terzo (…)”.
In dottrina e giurisprudenza, per lungo tempo, si è ritenuto che
372
l’intervento per ordine del giudice non fosse esperibile nel processo amministrativo di legittimità, potendo trovare spazio solo nell’ambito della giurisdizione esclusiva; tuttavia, a seguito del riconoscimento da parte della giurisprudenza costituzionale della proponibilità dell’opposizione di terzo anche nel giudizio amministrativo, si è andata progressivamente
affermando la convinzione della possibilità di ammettere l’intervento per ordine del giudice, proprio al fine di scongiurare rimedi che potessero minare la stabilità della decisione anticipando la tutela dei terzi nel corso del processo.
che, seppur terzi, sono sostanzialmente interessati al processo e la cui partecipazione al giudizio risulta opportuna, alla luce di una valutazione discrezionale demandata al giudice.
Il legislatore ha inteso, con l’introduzione dell’intervento iussu iudicis, dare completezza al principio del giusto processo, sotto il profilo del contraddittorio e della parità delle armi, innovando la disciplina in tema di intervento. 373
Con la previsione dell’art. 51 del codice del processo 374
amministrativo il legislatore ha inteso mutuare la regolazione contenuta nel codice di procedura civile già citata.
L’impiego di una espressione come “quando ritiene opportuno”, già ripresa nel codice di procedura civile, al fine di indicare i presupposti oggettivi che legittimano l’esercizio del potere giudiziale, attribuisce all’interprete il ruolo di definirne la portata.
A. POLICE, Processo amministrativo, Wolters Kluwer, 2013, 244-245.
373
La disciplina codicistica non specifica i termini e le modalità con i quali le parti debbano introdurre un’eventuale chiamata in giudizio del terzo. Se per l’intervento iussu iudicis non vi sono difficoltà a ritenere che il giudice amministrativo possa disporlo in qualunque momento del giudizio, più problematica appare la gestione processuale di una chiamata ad istanza di parte. Ragioni di celerità e razionale svolgimento del processo impongono che essa venga proposta entro un termine perentorio nelle prime battute del processo, allo stesso modo del processo civile, dietro autorizzazione del giudice, previa valutazione, anche nel contraddittorio delle parti, dei motivi che giustificano l’ingresso del terzo nel processo.
Art. 51 del codice del processo amministrativo “Intervento per ordine
374
del giudice”:
Il giudice, ove disponga l'intervento di cui all'articolo 28, comma 3, ordina alla parte di chiamare il terzo in giudizio, indicando gli atti da notificare e il termine della notificazione.
La costituzione dell'interventore avviene secondo le modalità di cui all'articolo 46. Si applica l'articolo 49, comma 3, terzo periodo.
Come più volte affermato, con molta probabilità il legislatore ha introdotto tale norma al fine di coordinare la disciplina in esame con quella relativa all’opposizione di terzo . 375
Una volta che, ai sensi dell’art. 108 del codice del processo 376
amministrativo, si consente al terzo pregiudicato di proporre opposizione di terzo, si deve conseguentemente consentire al giudice, proprio per evitare contestazioni dopo l’emanazione della sentenza, di chiamare in giudizio il soggetto che, se non venisse chiamato, sarebbe poi legittimato ad effettuare il ricorso per opposizione. Si deduce, quindi, che il “terzo” che può essere chiamato è lo stesso che potrebbe fare opposizione. Il giudice non può, invece, ordinare l’intervento iussu iudicis al fine di sanare l’inammissibilità del ricorso che non è stato notificato ad almeno un controinteressato . 377
La questione assume particolare importanza con riferimento ai controinteressati in senso sostanziale. I controinteressati in senso processuale, o formale, prima della riforma, potevano essere chiamati dal giudice per integrare il contraddittorio. Oggi tale potere ha visto un ampliamento, consentendo al giudice amministrativo di ordinare l’intervento anche di soggetti che non fanno parte della categoria delle parti necessarie, proprio al fine di garantire al terzo una tutela “preventiva” e non successiva, attuando così, anche in modo più
G. FERRARI, Il nuovo codice del processo amministrativo, IV ed., Nel
375
diritto editore, Roma, 2014, 603.
Art. 108 del codice del processo amministrativo “Casi di opposizione di
376
terzo”:
Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi.
Gli aventi causa e i creditori di una delle parti possono fare opposizione