3. Le misure di contrasto adottate dall’Unione Europea nella lotta al fenomeno de
3.1. Cronologia della risposta europea al fenomeno
La risposta adottata dall’Unione Europea per contrastare il fenomeno dei FTFs85 risale al gennaio del 2013, quando il Coordinatore Antiterrorismo europeo (CTC)86 ha alzato il livello di allarme riguardo le prime partenze di giovani FTFs europei alla volta della Siria e dell’Iraq87. Nel febbraio-marzo dello stesso anno, l’UE ha continuato ad affrontare il tema dei FTFs attraverso riunioni del Comitato politico e di sicurezza (COPS), del Comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna (COSI) e del Consiglio. Nel frattempo, il CTC, in stretto rapporto con il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e la Commissione, ha stilato una serie di rapporti e ha proposto 22 misure88 volte alla miglior comprensione del fenomeno, che hanno fissato le basi per la risposta europea. Tali misure, approvate dal Consiglio Giustizia e Affari Interni (GAI) nel giugno del 2013, anticipano sia la risoluzione 2178 (2014) del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, sia le buone pratiche stabilite dal Hague/Marrakech memorandum adottato dal Global Counter-Terrorism Forum (GCTF) alla fine del 201489.
85 A livello UE, i termini FF e FTF sono usati in modo interscambiabile. Tuttavia, “terrorist” non compare
con grande frequenza ai diversi livelli dagli organi comunitari (van Ginkel, et al., op.cit., pag. 13). Secondo l’autore Antonino Alì, il non utilizzo del termine FTF, sottolinea che, probabilmente, per i vari organi dell’UE il fenomeno del terrorismo può certo entrare in gioco rispetto alle azioni dei FFs, ma che questa non è una conclusione affatto scontata. Alì, op.cit., pag 197.
86A seguito degli attentati terroristici dell'11 marzo 2004 a Madrid, il Consiglio europeo ha adottato una
dichiarazione sulla lotta al terrorismo. Grazie alle misure contenute in tale dichiarazione venne istituita la figura di Coordinatore Antiterrorismo (CTC) dell'UE, resa successivamente operativa nel 2007 con la nomina di Gilles de Kerchove. I compiti del CTC variano dall’assicurare che l'UE svolga un ruolo attivo nella lotta al terrorismo, dal presentare raccomandazioni politiche e proporre al Consiglio settori prioritari d'azione, dal coordinarsi con i competenti organi preparatori del Consiglio, la Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), dal monitoraggio dell'attuazione della strategia antiterrorismo dell'UE ed infine al migliorare la comunicazione tra l'UE e i paesi terzi in questo ambito,
http://www.consilium.europa.eu/it/policies/fight-against-terrorism/counter-terrorism-coordinator/
87 La quasi totalità di questi individui è partita per essere addestrata e unirsi alla jihad con i gruppi terroristi
operanti in quei territori (IS e ANF). van Ginkel, et al., op.cit., pag. 2
88 Coordinatore Antiterrorismo (CTC) europeo e Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), Foreign
fighters and returnees from a counter-terrorism perspective, in particular with regard to Syria, 28 maggio 2013,
http://www.statewatch.org/news/2013/jul/eu-council-terr-coordinator-syria-9946-13.pdf
89 Il CTC europeo, Gilles de Kerchove, sostiene, che l'approccio europeo, il più avanzato a livello
internazionale in quel momento, sia diventato il modello per entrambi. A suffragio di questa affermazione l’autore sostiene che le 22 misure adottate dal Consiglio riguardano esattamente gli stessi argomenti trattati sia nella risoluzione 2178 (2014) che nel Hague/Marrakech memorandum del GCTF. Sempre secondo
38 A riguardo il CTC aveva inizialmente proposto sei aree prioritarie di intervento, che comprendevano misure volte alla prevenzione della radicalizzazione, alla condivisione strategica di informazioni, allo sviluppo di contro-narrative, alla gestione dei ritorni e alla riabilitazione degli stessi, al monitoraggio dei viaggi, al miglioramento dei controlli di confine, della risposta giudiziaria e della cooperazione con i paesi terzi.
Nello stesso periodo, in aggiunta al lavoro condotto dal CTC e dal Consiglio GAI a livello europeo, un gruppo di Stati membri, particolarmente afflitto dal fenomeno dei FTFs, si è riunito regolarmente dal 2013, sotto la leadership di Belgio e Francia. Questi incontri erano finalizzati a favorire lo scambio di informazioni sul fenomeno dei FTFs, lo scambio di informazioni e sulle politiche da adottare per contrastarlo. Nel luglio 2014, i Ministri di questi Paesi hanno approvato un insieme di misure volte a migliorare: l’uso del Schengen Information System di seconda generazione (SIS II), la pratica dei controlli di frontiera mirati, la trasmissione di informazioni ad Europol per permettere analisi congiunte, la condivisione di informazioni sui FTFs tra le autorità nazionali competenti, così come la cooperazione e lo scambio di informazioni pratiche.
Inoltre, diversi tra questi Stati Membri, guidati dai Paesi Bassi, hanno iniziato a sviluppare, in modo informale, politiche comuni sull’utilizzo dei social media e di internet in relazione con la lotta al terrorismo90.
Per tornare all’approccio adottato dall’UE, nel suo complesso, occorre ricordare le Conclusioni del 30 agosto 201491 in cui il Consiglio europeo sottolineava la necessità di un’azione decisa per arginare il flusso dei FTFs attraverso l’attuazione rapida delle 22 misure approvate nel giugno 2013. Nella stessa occasione, i ministri del Consiglio GAI evidenziavano l’importanza di quattro settori prioritari con lo scopo di combattere la radicalizzazione e il reclutamento nelle fila del terrorismo, ovvero: "(1) prevenire la radicalizzazione e l’estremismo, (2) condividere le informazioni in modo più efficace - anche con i paesi terzi rilevanti, (3) dissuadere, rilevare e impedire i viaggi sospetti, e (4)
l’autore il risultato di ciò è stato che l’Unione Europea si è posta come apripista, a livello regionale e globale, nel contrasto al fenomeno dei FTFs. de Kerchove e Höhn, op.cit., pag. 302.
90 Questo gruppo di paesi, chiamato “Gruppo dei 9”, comprende Freancia, Belgio, Germania, Paesi Bassi,
Gran Bretagna, Svezia, Danimarca e in misura minore Spagna e Austria. Bakowski, op. cit., pag. 9.
91 Segretariato generale del Consiglio, Riunione straordinaria del Consiglio europeo ‒ Conclusioni, 30
agosto 2014,
39 indagare e perseguire i foreign fighters"92.
In seguito, il 9 e 10 ottobre del 2014, il Consiglio GAI decideva ulteriori misure in relazione ai FTFs, volte al rafforzamento dei controlli alle frontiere, sulla base del quadro giuridico esistente, e volte al miglioramento dello scambio di informazioni, rafforzando così il ruolo di Europol e di Eurojust.
Dopo gli attacchi di Charlie Hebdo, la riunione informale dei ministri GAI tenutasi a Riga, dal 29 al 30 gennaio 2015, veniva dedicata alla lotta contro il terrorismo e portava alla dichiarazione congiunta di Riga (Riga Joint Statement)93. Quest’ultima ha stabilito un ampio numero di misure da adottare che sono state riprese, pochi giorni dopo, il 12 febbraio 201594, dai membri del Consiglio europeo. Lo stesso ha stabilito un approccio strategico globale, molto ambizioso, basato su tre pilastri: (1) garantire la sicurezza dei cittadini; (2) prevenire la radicalizzazione e salvaguardare i valori; e (3) cooperare con i partner internazionali dell’UE.
Secondo Bibi van Ginkel ed altri autori95, col primo pilastro, il Consiglio europeo si è impegnato a garantire la sicurezza dei cittadini, sottolineando la necessità di rilevare e impedire il viaggio di potenziali FTFs. Col secondo pilastro, il Consiglio europeo ha espresso la necessità di concentrare gli sforzi sulla prevenzione alla radicalizzazione e sulla salvaguardia dei valori fondamentali. Affinché ciò sia possibile, il Consiglio ha chiesto una migliore cooperazione tra gli attori rilevanti e l’utilizzo di strategie comunicative mirate ad affrontare le cause scatenanti della radicalizzazione. Infine, col terzo pilastro, la dichiarazione ha sottolineato la necessità di una migliore cooperazione internazionale. In particolare, è stata evidenziata l’importanza: della cooperazione con i paesi terzi, della cooperazione negli incontri multilaterali e del dialogo tra culture e civiltà differenti. In relazione al terzo pilastro possono essere lette anche le conclusioni del Consiglio Affari Esterni sull’antiterrorismo, adottate il 9 febbraio 2015, che hanno fissato un ambizioso programma per incrementare la cooperazione europea, in materia di contrasto al terrorismo, con i paesi dell’Europa meridionale ed orientale, in particolare la
92 Ibidem.
93 Segretariato generale del Consiglio dell'Unione Europea, Riga Joint Statement, 2 febbraio 2015, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5855-2015-INIT/en/pdf
94 Consiglio europeo, Riunione informale dei capi di Stato e di governo, 12 febbraio 2015, http://www.consilium.europa.eu/it/meetings/european-council/2015/02/12/
40 Turchia e i Balcani, e con i paesi del Nord Africa e del Medio Oriente.
Secondo il CTC europeo Gilles de Kerchove e Christiane Höhn96, alla base della “prospettiva” dei tre pilastri, vi è la convinzione che le misure di sicurezza e giudiziarie siano importanti, ma non sufficienti per contrastare il terrorismo. Secondo gli autori, i leader europei hanno sottolineato che è necessario intervenire su alcuni fattori determinanti alla base delle società: l’integrazione politica, sociale e economica, le opportunità di lavoro e di studio, l’importanza dei diritti umani e del rule of law, così come il dialogo tra religioni e la tolleranza. A conferma di questo indirizzo, i leader europei hanno enfatizzato, sempre nella loro dichiarazione del 12 febbraio 2015, che tutte le misure adottate per contrastare il fenomeno dei FTFs devono essere implementate nel pieno rispetto del rule of law e dei diritti umani. Questo punto riflette, secondo gli autori, i principi fondamentali della Strategia Antiterrorismo Europea del 200597, basata a sua volta sui seguenti quattro pilastri: prevenzione, protezione, perseguimento e risposta. Nei mesi successivi, precisamente il 28 aprile 2015, la Commissione Europea ha adottato la European Agenda on Security98, stabilendo le priorità della Commissione sulla sicurezza interna per gli anni a venire. Il contrasto al terrorismo, compresa la prevenzione alla radicalizzazione e la minaccia dei FTFs, è una delle maggiori priorità. Questa posizione è stata ribadita nel giugno del 2015, con la rinnovata Strategia di Sicurezza Interna dell'UE 2015 – 202099, la quale ha continuato ad evidenziare il fenomeno dei FTFs come una questione prioritaria.
Il 19 ottobre 2015, anche il Parlamento europeo (PE) è intervenuto sulla questione dei FTFs, adottando una risoluzione non vincolante, che sottolineava la necessità di una strategia comune per poter prevenire la radicalizzazione e il reclutamento di FTFs. Nella stessa risoluzione è stato approvato un progetto di relazione100, che invita la Commissione
96 de Kerchove e Höhn, op.cit., pag. 306.
97 Consiglio dell’Unione Europea, La strategia antiterrorismo dell’Unione Europea, 30 novembre 2005, http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?f=ST+14469+2005+REV+4&l=it
98 Commissione europea, Agenda europea sulla sicurezza, 28 aprile 2015, https://www.cepol.europa.eu/sites/default/files/european-agenda-security.pdf
99 Consiglio dell’Unione Europea, Strategia di sicurezza interna UE 2015-2020, 1 giugno 2015, http://www.statewatch.org/news/2015/jun/eu-council-iss-draft-conclusions-9416-15.pdf
100 Parlamento Europeo, Draf Report on prevention of radicalisation and recruitment of European citizens
by terrorist organisations, 1 giugno 2015,
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE- 551.967+01+DOC+PDF+V0//EN&language=EN
41 europea (CE) a delineare una strategia globale per la prevenzione della radicalizzazione e del reclutamento di europei tra le fila delle organizzazioni terroristiche. L'accento è stato posto sulla prevenzione alla radicalizzazione in carcere e attraverso la rete. La relazione ha inoltre menzionato le opportunità di prevenire la radicalizzazione attraverso le scuole, l’educazione, la comunicazione e l’integrazione. Inoltre, si concentra sugli approcci da seguire per rilevare e impedire il flusso dei FTFs.
In seguito agli attentati terroristici di Parigi del novembre 2015, l’UE, nel suo insieme, si è concentrata in maniera ancora più netta sul terrorismo. In relazione agli affari interni, ha accelerato i lavori riguardanti l’aggiornamento della decisione quadro 2002/475/GAI e l’acquisizione di dati personali al fine di contrastare il terrorismo e la criminalità organizzata. Inoltre le istituzioni e i funzionari dell'UE hanno formulato nuove proposte per migliorare le risposte della giustizia penale alla radicalizzazione, causa del terrorismo e dell'estremismo violento, occupandosi: “1) della struttura e dell’organizzazione dei regimi di detenzione; 2) delle misure alternative o complementari all'azione penale e/o alla detenzione; 3) dell’integrazione, della riabilitazione e del reinserimento; 4) della formazione di personale qualificato; 5) dell’apprendimento dal monitoraggio e dallo scambio di prassi; 6) dei finanziamenti; e 7) della dimensione esterna”101.
Il 2 dicembre del 2015, dopo anni di appelli da parte del Parlamento Europeo e del CTC, veniva avviata la riforma più importante a livello comunitario nella lotta al terrorismo, spinta soprattutto dalla necessità di tenere testa al fenomeno dei FTFs, con la presentazione di una proposta di direttiva che sostituisse la decisione quadro del Consiglio 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo102.
Al termine delle trattative e dell’iter legislativo europeo, nel marzo del 2017, viene finalmente approvata la direttiva 2017/541103 del Parlamento Europeo e del Consiglio, che sostituisce la precedente decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta al terrorismo ed emenda la decisione 2005/671/GIA. Questo aggiornamento risulta estremamente
101 Consiglio dell'Unione Europea, Conclusioni del Consiglio dell'Unione europea e degli Stati membri
riuniti in sede di Consiglio sul rafforzamento della risposta di giustizia penale alla radicalizzazione che porta al terrorismo e all'estremismo violento, 20 novembre 2015,
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/11/20/conclusions-radicalisation/
102 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sula lotta al terrorismo e che sostituisce la
decisione quadro del Consiglio 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=CELEX:52015PC0625 103 Direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo e del Consiglio.
42 rilevante in quanto, la direttiva 2017/541, sostituendo la decisione quadro 2002/475/GAI, mira “ad elaborare un quadro giuridico comune agli Stati membri” e a dare una definizione armonizzata di terrorismo104.
Già dal preambolo della direttiva 2017/541, possono essere notati svariati “considerando” sui FTFs che ne motivano l’aggiornamento, rispetto alla decisione quadro 2002/475/GAI. Ad esempio, nel “considerando” 4 viene rilevata la pericolosità del fenomeno in questione, soprattutto in rapporto alle minacce rappresentate dai possibili ritorni e dal fenomeno degli individui residenti in Europa ispirati o istruiti da gruppi terroristici che si trovano all’estero. Proseguendo nel “considerando” 5, viene ribadita la richiesta del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, tramite la risoluzione 2178 (2014), volta a rendere punibili i reati connessi al fenomeno dei FTFs, a norma del diritto interno dei singoli Stati. Successivamente, nel “considerando” 6, proprio in considerazione della minaccia dei FTFs e degli obblighi giuridici scaturiti dalla risoluzione 2178 (2014), viene auspicata l’armonizzazione, da parte degli Stati Membri dell’UE, “in merito alla definizione dei reati di terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati connessi ad attività terroristiche”. Viene sottolineato, inoltre, “che tali condotte siano punibili anche se messe in atto attraverso la rete, inclusi i social network”. Nel “considerando” 12, invece, viene evidenziata la necessità di arginare il flusso dei FTFs. Per questo motivo, viene espressa la necessità di qualificare come reato i viaggi all’estero a fini terroristici oltre a qualificare come reato anche l’atto connesso all’agevolazione di tali viaggi. Infine, nel “considerando” 31 viene espressa l’importanza della prevenzione alla radicalizzazione e al reclutamento nelle file del terrorismo, anche attraverso la rete, la quale richiede “un approccio a lungo termine, proattivo e globale”. A tale scopo, è auspicata la condivisione, da parte degli Stati Membri, di buone prassi sulle misure e sui progetti efficaci in questo settore, in particolare per quanto riguarda i FTFs, anche cooperando con i competenti organismi e agenzie dell’UE.
Tutti i “considerando” del preambolo relativi ai FTFs, sono alla base dei successivi articoli della direttiva 2017/541, i quali si occupano di criminalizzare tutti i comportamenti relativi al fenomeno, sia in un’ottica di contrasto immediato che di lungo periodo.
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