3. Le misure di contrasto adottate dall’Unione Europea nella lotta al fenomeno de
3.3. Strumenti usati dall’Unione Europea per contrastare il fenomeno dei FTFs
3.3.3. Forme di cooperazione operativa europea finalizzate al contrasto del
Il terzo “pilastro” dell’approccio strategico globale prevede “la cooperazione con i partner internazionali dell’UE” 157. Questo “pilastro” rappresenta però solamente un aspetto di un tema molto più ampio che riguarda la cooperazione operativa e la condivisione di informazioni, quali perni della risposta al fenomeno dei FTFs e del contrasto al terrorismo in generale.
156 Wensink, et al. op.cit., pag. 64. 157 Vedi nota 91.
58 Entrambi i fattori sono stati intensificati sia con i paesi terzi158, sia soprattutto a livello comunitario dove, secondo gli esperti159, si cercato di migliorare e ampliare gli strumenti già consolidati, invece di crearne di nuovi. Infatti, l’agenda europea si è concentrata più volte nel migliorare la cooperazione operativa e lo scambio di informazioni tra i paesi dell’UE, cercando allo stesso tempo di ampliare la collaborazione anche coi paesi terzi, soprattutto in seguito a crisi o attacchi terroristici.
La cooperazione e lo scambio di informazioni coi paesi terzi, finalizzate al contrasto dei FTFs, ha avuto luogo nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), in seguito alle conclusioni del Consiglio Affari Esteri del 9 febbraio 2015160. Conseguentemente a ciò, vi è stato un impegno politico dell'UE ad intensificare la cooperazione contro il terrorismo, in particolare con i paesi dell’area MENA, la Turchia e i Balcani. Questi paesi rappresentano punti strategici per le partenze e il transito dei FTFs, per questo motivo l’UE ha cercato di incrementare i contatti con questi Stati che si sono dovuti e si devono tutt’ora impegnare per fronteggiare questa minaccia in continua evoluzione.
Secondo gli esperti161, l’efficacia delle iniziative di supporto portate avanti dall’UE in queste aree, deve ancora essere valutata. In ogni caso, de Kerchove e Höhn162 sottolineano positivamente che attraverso l’impegno nella lotta contro il fenomeno dei FTFs a fianco dei paesi terzi, l'UE condivide buone pratiche sul rispetto e tutela dei diritti umani e del rule of law, fondamentali nella lotta contro il terrorismo.
La cooperazione e lo scambio di informazioni intra-europeo, invece, hanno raggiunto risultati più evidenti, ampliando, come detto in precedenza, gli strumenti già consolidati, anche se quest’ultimi non erano stati pensati con finalità antiterrorismo.
158 Il 30 agosto 2014, i ministri del Consiglio GAI evidenziavano l’importanza di quattro settori prioritari
al fine di combattere la radicalizzazione e il reclutamento nelle fila del terrorismo tra cui: “condividere le informazioni in modo più efficace - anche con i paesi terzi rilevanti".
159 Bonfanti, op.cit., pag. 337 e Wensink, et al, op.cit., pag. 112.
160 Queste conclusioni sono state ribadite, nell’approccio globale del 12 febbraio 2015, dai leader
dell'Unione europea, che hanno espresso la necessità che l'Unione europea “si impegni maggiormente con i paesi terzi in materia di sicurezza e contro il terrorismo, in particolare in Medio Oriente e nel Nord Africa e nel Sahel, ma anche nei Balcani occidentali”
161 Richterova e Bury, op.cit., pag. 16, Wensink, et al, op.cit., pag. 191 e de Kerchove e Höhn, op.cit., pag
324.
59 Approfondendo tale argomento, Europol163, dal 2015, ha migliorato notevolmente la sua funzione di hub per la condivisione di informazioni e la cooperazione operativa in materia di terrorismo. Secondo una relazione del CTC europeo164, ciò è stato possibile, grazie ad un miglior utilizzo e una maggiore connessione del sistema d'informazione Europol (EIS)165 e del Secure Information Exchange Network Application (SIENA)166.
Inoltre, all’interno di Europol è stato creato il Focal Point Travellers (FPTs), ossia un sistema di database specifico, in cui le informazioni su FTFs sono condivise tra gli Stati membri e con altri partner che hanno aderito a questa iniziativa, come ad esempio gli Stati Uniti e l'Australia ma anche l'Interpol. Oltre al FPTs, tra i nuovi strumenti a disposizione di Europol rientra anche l’European Counter Terrorism Centre - centro europeo antiterrorismo - (ECTC)167, lanciato nel 2016. Si tratta di una piattaforma per la condivisione di informazioni e la cooperazione operativa, nonché di un centro di competenze in materia di FTFs, finanziamento del terrorismo, propaganda terroristica online e traffico illegale di armi.
I nuovi strumenti di Europol sono condivisi da un’altra agenzia europea, Eurojust168, la quale ha incrementato anch’essa la sua azione. Nello specifico, Eurojust ha monitorato le
163 Europol è l’agenzia dell’Unione europea che mira a creare un’Europa più sicura attraverso l’applicazione
della legge. Essa fornisce assistenza agli Stati membri dell’Unione Europea e ne favorisce la cooperazione in merito alla lotta contro la criminalità internazionale e il terrorismo.
https://www.europol.europa.eu/it/about-europol
164 Coordinatore antiterrorismo dell'UE, Stato di attuazione della dichiarazione dei membri del Consiglio
europeo del 12 febbraio 2015, delle conclusioni del Consiglio GAI del 20 novembre 2015 e delle conclusioni del Consiglio europeo del 18 dicembre 2015.
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6785-2016-INIT/it/pdf
165 Il sistema d'informazione Europol (EIS) è il database centrale della stessa agenzia, predisposto per la
condivisione di informazioni tra le autorità competenti degli Stati membri.
https://www.europol.europa.eu/activities-services/services-support/information-exchange/europol- information-system
166 Il Sistema SIENA è una piattaforma che permette la condivisione di informazioni strategiche,
operazionali e di intelligence in merito alla criminalità e al terrorismo, tra i funzionari di Europol, gli Stati membri e terze parti che hanno un accordo di cooperazione con Europol.
https://www.europol.europa.eu/activities-services/services-support/information-exchange/secure- information-exchange-network-application-siena
167 L’ECTC ha ricoperto un ruolo molto importante in seguito agli attentati di Bruxelles del marzo 2016,
fornendo un rapido sostegno alle autorità antiterrorismo degli Stati membri.
https://www.europol.europa.eu/about-europol/european-counter-terrorism-centre-ectc
168 Eurojust è l’agenzia europea che mira a potenziare la cooperazione giudiziaria tra le autorità nazionali
impegnate nella lotta contro una gamma di reati considerati prioritari all’interno dell’UE ovvero: il terrorismo, il traffico di stupefacenti, il traffico di esseri umani, ecc. Eurojust rilascia tre volte l’anno il Terrorism Convictions Monitor un documento che analizza le sentenze pronunciate in merito ai casi di terrorismo, concentrandosi sulle sfide e i problemi da affrontare.
60 risposte degli Stati membri al fine di individuare le sfide e le migliori prassi derivanti da indagini e procedimenti giudiziari nei confronti dei FTFs, e dei crimini ad essi associati. Contribuendo così, sin dal 2013, allo scambio di prassi tra i professionisti in questo campo169. A livello operativo, la suddetta agenzia ha anche assistito gli Stati membri nella loro risposta al fenomeno, ad esempio facilitando l'esecuzione di mandati d’arresto europei (EAWs) e l’organizzazione di Joint Investigation Teams (JITs)170. L'Eurojust è stato inoltre uno dei fautori dell’aggiornamento della decisione quadro 2002/475/GAI, in modo da rafforzare l'efficacia dell'UE e la risposta penale al fenomeno dei FTFs171. Secondo Bonfanti172, i sopracitati potenziamenti dei canali europei consolidati, ovvero Europol ed Eurojust, a cui l’autore aggiunge anche Frontex173, sono stati utilizzati per condividere anche informazioni di intelligence, sin dalle prime fasi della lotta al fenomeno dei FTFs, come testimoniato dal Joint Statment della commissione GAI174. Questo quadro positivo, appena descritto, è riconosciuto da diversi autori ed ha permesso lo sviluppo e il miglioramento di un “sistema” di piattaforme europee per la cooperazione operativa e la condivisione di informazioni relative al fenomeno dei FTFs, e più in generale al terrorismo. Nonostante ciò gli stessi esperti sono anche concordi nell’affermare che la strada da percorrere è ancora lunga.
In particolare, lo studio della commissione LIBE175 sottolinea come vi siano ancora dei “gap significativi” da colmare per rendere gli strumenti, presentati precedentemente176,
169 Una panoramica sull’azione di Eurojust nella lotta al terrorismo è disponibile in EUROJUST News Issue
No. 15, agosto 2017, pag. 7.
http://www.eurojust.europa.eu/doclibrary/corporate/newsletter/Eurojust%20News%20Issue%2015%20(A ugust%202017)%20on%20counter-terrorism/EurojustNews_Issue15_2017-08-EN.pdf
170 I JITs sono uno strumento volto alla cooperazione operativa tra le autorità competenti di due o più Stati
membri, le quali possono svolgere indagini penali in uno o più degli Stati membri per uno scopo determinato e una durata limitata.
http://eurojust.europa.eu/practitioners/jits/pages/historical-background.aspx
171 Eurojust, Eurojust’s responses to the questions on foreign fighters asked by the LIBE committee on 5
February 2015, 26 febbraio 2015.
http://www.eurojust.europa.eu/press/documents/2015-na/2015-02-26_ej-reply-to-libe-committee-on- foreign-fighters.pdf
172 Bonfanti, op.cit., pag. 338.
173 Frontex, ovvero l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, mira a promuovere, coordinare
e sviluppare la gestione integrata delle frontiere esterne dell’UE.
http://frontex.europa.eu/about-frontex/mission-and-tasks/ 174 Consiglio GAI, Joint Statment, 11 gennaio 2015.
https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-is-
new/news/news/docs/20150111_joint_statement_of_ministers_for_interrior_en.pdf 175 Wensink, et al, op.cit., pag. 117.
61 pienamente efficaci. I suddetti gap, derivano dal fatto che spesso le autorità competenti sono restie a condividere informazioni su queste piattaforme, oppure non sono a conoscenza dell'obbligo di doverle condividere.
Tralasciando i gap dei singoli strumenti, gli esperti sono scettici sulle potenzialità dell’uso dei canali europei da parte degli Stati membri, in merito alla lotta al terrorismo, malgrado i rafforzamenti realizzati per contrastare la minaccia dei FTFs.
Questo scetticismo è dovuto innanzitutto, al fatto che gli Stati membri continuano a considerare il contrasto al terrorismo una loro competenza esclusiva, come previsto dall’articolo 4 paragrafo 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE)177, conservando una certa reticenza a cooperare appieno attraverso i sistemi informativi dell’UE. Pertanto, gli autori avvisano che i canali informali e bilaterali per lo scambio di informazioni e cooperazione operativa restano i più usati dagli Stati membri, in quanto ritenuti più veloci e sicuri178. Tale convinzione, degli Stati, è dovuta a due fattori principali. In primo luogo, vi è una generale mancanza di fiducia reciproca tra le varie autorità competenti degli Stati membri e verso le agenzie UE179. In secondo luogo, vi è una oggettiva difficoltà a cooperare e condividere informazioni a livello europeo, causata dalla diversità strutturale che sta alla base delle autorità di pubblica sicurezza, giudiziarie e di intelligence, le quali presentano organizzazioni, coordinazioni e poteri diversi in base allo Stato membro a cui appartengono.
Questi due fattori comportano la mancanza d’efficacia dei sistemi informativi e di cooperazione dell'UE, in particolare vi sono squilibri in termini di quantità di dati immessi in questi sistemi e la mancanza di coordinazione e cooperazione tra le varie autorità degli Stati membri.
177 Infatti, l’articolo 4, paragrafo 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) prevede che il mantenimento
dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale rimangono di esclusiva competenza di ciascuno Stato.
178 Secondo Bonfanti, per i servizi di intelligence e di sicurezza, nonché per le forze di polizia, le più
importanti piattaforme per lo scambio di informazioni sono strutture informali non UE: rispettivamente il Club de Berne con il suo Counter Terrorism group(CTG) e il Police Working Group on Terrorism (PWGT). Bonfanti, op.cit., pag. 344.
179 Su questo punto, gli autori, dello studio della commissione LIBE, sottolineano che nella cooperazione
tra i membri è ancora molto importante la fiducia generata da contatti personali tra i vari professionisti. Per esempio, nel caso dell’intelligence o dell’azione giudiziaria, i contatti personali sono utilizzati per coordinare l’approccio ad un caso specifico (un FTFs, un lupo solitario ecc.). Questa l'importanza attribuita alla fiducia e ai contatti personali pone dei limiti sulla misura in cui la condivisione e la cooperazione delle informazioni possono essere tecnologizzate attraverso banche dati. Wensink, et al, op.cit., pag. 55.
62 Infine, in vista di questa mancanza di una non piena efficienza a livello europeo180, tutti gli autori, citati precedentemente, concordano nell’auspicare ulteriori sforzi da parte degli Stati e degli organismi comunitari al fine di incrementare l’utilizzo dei sopracitati sistemi informativi e di cooperazione. A tale scopo, gli autori auspicano la facilitazione di tali sistemi UE e l’istituzione di meccanismi di monitoraggio dei risultati prodotti dagli stessi, tutto ciò al fine di spingere l’asticella più in alto e trasformarli da meccanismi di mera natura reattiva, nei confronti della minaccia terroristica, a meccanismi di natura preventiva.
180 Gli autori del documento del Globsec giustificano la mancanza di efficienza a livello europeo per quanto
riguarda gli strumenti di cooperazione e condivisione, affermando che la piena efficienza non è raggiunta neppure tra i vari livelli dei singoli Stati membri, soprattutto per quanto riguarda le informazioni di intelligence. Richterova e Bury, op.cit., pag. 18.
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