4. La privazione della cittadinanza come strumento antiterrorismo degli Stati
4.2. Casi dei Paesi più colpiti dai FTFs
4.2.1. Regno Unito, Belgio, Francia, Australia, Canada
Regno Unito
Il primo caso preso in considerazione, e forse il caso più emblematico e controverso quando si parla della privazione di cittadinanza e del suo uso per contrastare il fenomeno dei FTFs, è quello del Regno Unito.
Sulla base del lavoro di Terry McGuinness e Melanie Gower 200, è possibile comprendere l’evoluzione di questo strumento nell’ordinamento britannico, che a partire dal 2003 ha subito importanti riforme nell’ambito della lotta al terrorismo internazionale fino ad arrivare all’Immigration Act del 2014 (IA 2014).
La privazione di cittadinanza, sulla base del British Nationality Act del 1981 (BNA 1981), è stata inizialmente prevista esclusivamente per i cittadini naturalizzati nei casi in cui: avessero ottenuto la cittadinanza tramite frode, avessero manifestato forme di slealtà verso sua Maestà, avessero collaborato illegalmente con paesi in guerra con il Regno Unito e avessero subito una condanna da dodici mesi o più di reclusione entro cinque anni dalla data di naturalizzazione. Aspetto fondamentale della norma era la sua impossibilità di rendere la persona in questione apolide.
Il primo cambiamento significativo al BNA 1981, messo in atto per far fronte al terrorismo internazionale, è stato l’Immigration and Asylum Act del 2002 (NIAA 2002)
200 Terry McGuinness e Melanie Gower, Deprivation of British citizenship and withdrawal of passport facilities, Briefing Paper Number 06820, Giugno 2017 House of Commons Library.
70 in cui veniva permessa, per la prima volta, la privazione di cittadinanza nei confronti dei cittadini britannici che avevano acquisito la cittadinanza per nascita. Questo emendamento sostituiva tre delle cause di privazioni precedenti201 e al loro posto introduceva un nuovo paragrafo, il 40 (2), che permetteva all’Home Secretary202 di privare una persona del suo status di cittadino, qualora ritenesse che la persona in questione potesse metter in atto comportamenti gravemente pregiudizievoli per gli interessi vitali del Regno Unito. La nuova disposizione veniva applicata, come detto, a tutti i cittadini britannici, sia che avessero acquisito la cittadinanza tramite nascita sia tramite naturalizzazione. In entrambi i casi persisteva l’obbligo di non rendere una persona apolide, ciò comportava la possibilità di privare solo coloro che erano in possesso di un'altra cittadinanza al di fuori di quella britannica.
Lo stesso paragrafo 40 (2) subiva ulteriori modifiche con un nuovo emendamento al BNA 1981, effettuato in seguito agli attentati di Londra del luglio 2005, attraverso l’Immigration, Asylum and Nationality Act del 2006. La vecchia formulazione veniva così cambiata in quella vigente, in modo da permettere all’Home Secretary di privare una persona della cittadinanza britannica qualora ritenga che "la privazione avvenga in funzione del bene pubblico", piuttosto che sulla base di “comportamenti gravemente pregiudizievoli per gli interessi vitali del Regno Unito” come era in precedenza. Questo cambiamento, secondo McGuinness e Gower, venne accolto, da subito, con ampie critiche dato che la nuova ed attuale formulazione riduceva e riduce la soglia per l’utilizzo della privazione di cittadinanza203.
L’ultimo tassello della norma britannica, riguardante la privazione di cittadinanza, viene dalle modifiche approvate nell’ultimo emendamento del BNA 1981, ovvero
l’Immigration Act del 2014 (IA 2014). L’IA 2014 ha inserito un nuovo paragrafo alla
norma preesistente, il 40 (4A), che conferisce all’Home Secretary il potere di privare della cittadinanza un cittadino naturalizzato anche nel caso in cui renda quella persona apolide, ovvero “se ci sono fondati motivi di ritenere che la persona possa ottenere un’altra cittadinanza”. L’introduzione di questa nuova prerogativa dell’Home Secretary era nata
201 In particolare, della norma precedente rimaneva solo il caso dei cittadini naturalizzati che avessero
ottenuto la cittadinanza tramite frode.
202 Dizione corrispondente a quella di Ministro dell’Interno.
https://it.wikipedia.org/wiki/Segretari_di_Stato_per_gli_affari_interni_del_Regno_Unito
71 dalla necessità di rispondere da parte del governo britannico alla mancata privazione della cittadinanza di un cittadino naturalizzato britannico, di origine irachena, di nome Hilal al- Jedda204.
Con l’approvazione dell’IA 2014, secondo gli esperti205, la legislazione britannica, in merito alla privazione di cittadinanza, ha ampliato ancora una volta una norma già di per sé molto problematica, la quale appare ancora più controversa se considerata in relazione al fenomeno dei FTFs. A testimonianza di ciò, il Bureau of Investigative Journalism206, già nel 2013, aveva riportato in un articolo l’aumento significativo dell'uso dei poteri di privazione in relazione ai cittadini britannici partiti per combattere in Siria. L'articolo sosteneva che nella stragrande maggioranza dei casi, gli ordini di privazione della cittadinanza erano stati emessi mentre i destinatari erano all'estero, bloccandoli conseguentemente fuori dal paese poiché la privazione rimane in vigore anche in pendenza dei ricorsi avverso la decisione di privazione della cittadinanza britannica207.
Belgio
Anche nel caso del Belgio la privazione di cittadinanza ha sempre fatto parte della legislazione nazionale, ma è a partire dal 2012 che la disposizione in questione ha iniziato ad adeguarsi alle sfide del terrorismo internazionale e soprattutto del fenomeno dei FTFs. Infatti, proprio in quell’anno è stato effettuato un primo sostanziale cambiamento del
Code de la Nationalité Belge, adottato nel 1984, che, fino al 2012, secondo l'articolo 23
permetteva la privazione di cittadinanza solamente nei confronti dei cittadini naturalizzati che avessero gravemente violato i loro doveri di cittadini belgi e solamente tramite una decisione presa dalla Corte d'appello.
204 Hilal Abdul Razzaq Ali Al-Jedda possedeva in origine la cittadinanza irachena per nascita. In seguito al
suo trasferimento nel Regno Unito nel 1992 in cerca di asilo, era riuscito ad ottenuto la cittadinanza britannica nel 2000. Data la legge irachena del tempo, il sig. Al-Jedda aveva perso la propria cittadinanza in seguito alla sua naturalizzazione, rimanendo in possesso della sola cittadinanza britannica. Nel 2004 venne arrestato in Iraq dalle truppe statunitensi e in seguito trasferito sotto la custodia delle forze britanniche, in quanto sospettato di appartenere ad un gruppo terroristico. Dopo essere stato trattenuto senza accusa, per circa tre anni, nel 2007 poco prima del suo rilascio, al sig. Al-Jedda venne notificata l’intenzione da parte dell’Home Secratary e delle autorità britanniche di privarlo della sua cittadinanza. Da quel momento è iniziata la controversia alla base del caso Al-Jedda che può essere approfondito nell’allegato del lavoro di McGuinness e Gower.
205 Jayaraman, Van Waas, gli stessi Mcguinness e gower e gli esperti da loro elencati.
206 The Bureau of Investigative Journalism, Rise in citizenship-stripping as government cracks down on UK fighters in Syria, Dicembre 2013 citato in McGuinness e Gower, op.cit., pag. 11.
72 Secondo Patrick Wautelet208, l’articolo 23 era rimasto sostanzialmente lettera morta, essendo applicato molto raramente, tanto che era difficile comprendere la portata della norma. Non era inverosimile, tuttavia, che la norma potesse essere applicata in casi di terrorismo.
Tutto ciò è radicalmente cambiato con la riforma approvata attraverso la Legge del 4 dicembre 2012. Anche se l'obiettivo principale di questo atto era quello di rendere più difficile l'acquisizione della cittadinanza belga, quest’ultimo ha anche modificato sostanzialmente le disposizioni riguardanti i casi di privazione. Infatti, attraverso il nuovo articolo 23/1 veniva introdotta la possibilità di privare una persona della cittadinanza belga, nel caso in cui la stessa fosse giudicata colpevole di un crimine di stampo terroristico e condannata ad almeno cinque anni di reclusione. Questo primo ampliamento della privazione di cittadinanza era legato a reati di stampo terroristico specifici, elencati nel Codice Penale belga. Curiosamente alcuni tra i reati, oggi considerati fondamentali per contrastare il terrorismo e la radicalizzazione, per esempio nella risoluzione 2178 (2012), erano tuttavia esclusi. Per esempio, le persone condannate per aver reclutato altri individui al fine di commettere un reato terroristico (art. 140 ter), o di aver fornito formazione in relazione all'uso di armi (art. 140 quater), non potevano essere private della loro cittadinanza. Allo stesso modo, la diffusione pubblica dei messaggi che esortavano a commettere reati terroristici (art. 140 bis), non conduceva alla privazione.
Come nella disposizione precedente, però, anche nell’articolo 23/1 la possibilità di privare una persona della cittadinanza belga era limitata nel tempo. In entrambi gli articoli, il 23 e il 23/1, la privazione poteva avvenire solo a condizione che l'interessato avesse acquisito la cittadinanza belga in un periodo di tempo minore di dieci anni prima del compimento dell’atto terroristico per cui era condannato. Contrariamente alla norma preesistente, però, con l’articolo 23/1 la richiesta di privazione di cittadinanza non era più monopolio della Corte d'appello ma poteva essere richiesta dinanzi a qualsiasi tribunale; la logica era quella di consentire al Tribunale penale di pronunciarsi sulla privazione. A distanza di soli tre anni, dopo l'attacco di Charlie Hebdo a Parigi, il governo belga adottava una nuova legge nel luglio 2015, che introduceva nel Code de la Nationalitè un
208 Patrick Wautelet, Deprivation of citizenship for 'jihadists' Analysis of Belgian and French practice and policy in light of the principle of equal treatment, Gennaio 2016, University of Liege.
73 nuovo articolo, il 23/2. Questa disposizione, che è tutt’ora vigente, vede un’ulteriore espansione rispetto alla 23/1, permettendo così di privare i cittadini della cittadinanza belga se condannati per qualunque reato terroristico, che comporti una condanna a più di cinque anni di reclusione. La portata del meccanismo di privazione è stata quindi ampliata per includere un maggior numero di reati terroristici. Un altro aspetto degno di nota, riguardante l’articolo 23/2, viene dal fatto che, a differenza delle norme precedenti, il nuovo meccanismo di privazione può essere applicato a prescindere da quanto tempo la persona interessata abbia ottenuto la cittadinanza belga. In poche parole, viene eliminata del tutto la limitazione temporale applicata in precedenza.
Secondo Wautelet, per avere un quadro completo della norma e soprattutto della sua applicazione, è opportuno sottolineare altri due fattori. In particolare, in Belgio la privazione di cittadinanza può essere applicata solamente se l'individuo interessato possiede anche un'altra cittadinanza209. Ciò comporta che la privazione per atti di terrorismo può essere impiegata solamente nei confronti di determinate categorie di cittadini. Infatti, secondo la legislazione belga la privazione non può essere richiesta nei confronti di cittadini che hanno acquisito la cittadinanza belga da uno dei genitori o che sono diventati cittadini belgi alla nascita sulla base del principio del doppio ius soli210. L’altro aspetto molto importante, secondo l’autore, viene dal fatto che la privazione di cittadinanza può essere ordinata solamente da un tribunale e non da un organismo amministrativo o dall’Esecutivo. Inoltre, la privazione diventa efficace solo dopo l’esaurimento di tutte le vie di ricorso e la sua registrazione in un apposito registro, fornendo in questo modo molte più garanzie (possibilità di rientro, di difendersi meglio) rispetto alle norme di altri paesi211.
Francia
In Francia, l’utilizzo della privazione di cittadinanza, come strumento antiterrorismo, risale addirittura al luglio del 1996. Infatti, con l’atto 96-647, approvato in seguito ad una serie di sanguinosi attacchi avvenuti tra luglio e ottobre del 1995212, veniva introdotta
209 Wautelet, op.cit., pag. 12.
210 Articoli 8 e 9 del Code de la Nationalitè belge citati in Wautelet, op.cit., pag. 9.
211 In particolare, l’autore si riferisce alle legislazioni britannica, che critica aspramente. Wautelet, op.cit.,
pag. 14.
74 nell’articolo 25 del Codice Civile francese la possibilità per il Governo di privare una persona della cittadinanza, se giudicata colpevole in via definitiva "per un crimine e un reato che costituisce un atto di terrorismo"213. Nel testo adottato nel 1996, la privazione poteva avvenire solo a condizione che l'interessato fosse stato condannato entro 10 anni dall’aver acquisito la cittadinanza francese, inoltre un altro periodo massimo di dieci anni poteva trascorrere tra i fatti e la misura di privazione. Poco dopo, nel 1998, venne adottato un primo emendato dell’articolo 25 volto a limitarne l’applicazione esclusivamente agli individui che possiedono un'altra cittadinanza oltre a quella francese, in modo da non renderli apolidi.
A partire dal 2003, invece, l’articolo 25 iniziò ad essere modificato per rispondere alla lotta al terrorismo internazionale. Infatti, in quell’anno venne resa possibile la privazione per reati terroristici commessi prima dell’acquisto della cittadinanza francese da parte di un individuo.
In seguito nel 2006, prendeva forma un'altra modifica, che ha fornito all’articolo 25 l’assetto attuale ed ha esteso il lasso di tempo massimo fra l'acquisizione della cittadinanza francese e la privazione della stessa, ovvero a quindici anni anziché dieci. Lo stesso lasso di tempo, si applica anche tra il momento in cui i fatti sono commessi e la misura di privazione214.
L’odierno assetto dell’articolo 25 ha subito, negli anni, svariati tentativi di ulteriore riforma che non si sono mai concretizzati. Il più importante tra questi è senza dubbio la recente proposta di riforma della Costituzione francese che mirava ad estendere il meccanismo di privazione della cittadinanza a nuove categorie di cittadini. In particolare, come riportato da Marinai215, dopo gli attentati terroristici di Parigi del 13 novembre 2015, il governo francese ha presentato una riforma volta a consentire la privazione della cittadinanza non soltanto nei confronti dei soggetti che abbiano acquisto la stessa per naturalizzazione ma anche nei confronti di quanti possiedono la cittadinanza francese per nascita, purché titolari anche di altra cittadinanza. Con questa misura, come precisato
https://news.vice.com/it/article/lattentato-pi-sanguinoso-in-francia-dal-dopoguerra
213 Georges Rouhette e Anne Rouhette-Berton, Civil Code Translated
https://www.legifrance.gouv.fr/Traductions/en-English/Legifrance-translations
214 Come nel caso belga la privazione viene applicata solamente dopo una condanna definitiva ma per
diventare operativa non deve essere riportata in un apposito registro bensì confermata da un decreto adottato dal governo francese. Wautelet, op.cit., pag. 14.
75 anche del Consiglio di Stato francese, il Governo voleva perseguire gli autori di crimini in materia di terrorismo talmente gravi da non meritare più di appartenere alla comunità nazionale, oltre a voler rinforzare la protezione della società francese permettendo di procedere all’allontanamento dal territorio nazionale delle persone il cui carattere pericoloso fosse accertato da una condanna definitiva. Durante i lavori parlamentari, il governo francese introdusse addirittura un emendamento volto a consentire la privazione nei confronti di un individuo a prescindere dal possesso di altra cittadinanza, rendendo così i soggetti interessati apolidi. Tale emendamento venne approvato da parte dell’Assemblea Nazionale ma non dal Senato, causando, insieme ad altri contrasti tra i due rami del Parlamento, l’impossibilità di raggiungere il risultato voluto dal Governo e il naufragio del progetto di riforma costituzionale.
Australia
Al fine di contrastare il fenomeno dei FTFs anche l’Australia ha approvato una profonda riforma della sua legislazione in materia di cittadinanza. Infatti, come la maggior parte dei paesi, anche in Australia, prima della riforma, la privazione di cittadinanza era prevista esclusivamente nei casi in cui un cittadino con doppia cittadinanza avesse acquisito la stessa tramite frode o avesse servito le forze armate di un paese in conflitto con l’Australia. Invece, come osservato da Marinai216, con l’Australian Citizenship
Amendment (Allegiance to Australia) del 2015, la privazione della cittadinanza veniva
estesa in relazione ai reati di terrorismo al fine di tutelare la sicurezza nazionale, riservando una particolare enfasi al venir meno del rapporto di fiducia e lealtà come motivo della privazione. In particolare, tale legge pone l’accento sul fatto che la cittadinanza australiana rappresenta un vincolo tra i cittadini e lo Stato e per questo il compimento di condotte terroristiche da parte di un individuo viene considerato una dimostrazione della volontà di recidere tale vincolo e di ripudiare la fedeltà nei confronti dello Stato australiano.
L’Australian Citizenship Amendment stabilisce tre meccanismi per la privazione della cittadinanza australiana di una persona, che anche allo stato attuale deve essere in possesso di doppia cittadinanza. La prima ipotesi per cui è prevista la privazione della
76 cittadinanza scatta automaticamente con la commissione di una serie di condotte previste nel Codice Penale australiano tra cui, per esempio: il coinvolgimento in un atto terroristico, il fornire o ricevere addestramento a scopo terroristico, il reclutamento a favore di un’organizzazione terroristica e il finanziamento di un’organizzazione terroristica217. È, inoltre, necessario che tali condotte siano perpetrate con l’intenzione di sostenere una causa politica, religiosa o ideologica e con l’intenzione di minacciare o intimidire lo Stato australiano o la Comunità Nazionale.
La seconda ipotesi, derivante dalla riforma, prevede la perdita automatica della cittadinanza nel caso in cui un individuo lotti per conto o sia al servizio di una organizzazione dichiarata terroristica.
Come per l’ipotesi precedente, è necessario che le condotte in questione siano state perpetrate da parte di soggetti che si trovino all’estero o che abbiano lasciato l’Australia dopo aver posto in essere le stesse ma prima di essere portati a giudizio218.
Mentre le prime due ipotesi operano automaticamente al verificarsi delle condizioni previste, la terza ipotesi di privazione è subordinata ad una decisione del Ministro dell’Immigrazione. Quest’ultimo deve valutare se la condotta di un individuo, condannato per crimini di stampo terroristico ad una pena detentiva di almeno sei anni, sia tale da dimostrare il ripudio della lealtà verso lo Stato o che non sia nell'interesse pubblico che tale individuo rimanga un cittadino australiano.
Canada
Anche il Canada ha modificato la propria legislazione in materia di cittadinanza per fronteggiare il fenomeno dei FTFs. In particolare, il risultato di questa modifica è stato molto controverso e discusso tanto che, l’iniziale modifica approvata col Strengthening
Canadian Citizenship Act (Bill C-24), del 2015, è stata a sua volta ritoccata con la Bill C-
6 nel giugno del 2017.
217 Per vedere la lista completa consultare la sezione Sezione 33AA Renunciation by conduct https://www.legislation.gov.au/Details/C2015A00166
218 Secondo Rayner Thwaites, questo aspetto è stato aspramente criticato sia per la vaghezza delle condotte
previste, sia per l’impossibilità di accertare, tramite processo, la colpevolezza dei soggetti colpiti da queste norme. Rayner Thwaites, New laws make loss of citizenship a counter-terrorism tool, Dicembre 2015, The Conversation.
77 Prima del 2015, la legislazione canadese prevedeva la privazione solo per il caso di acquisto fraudolento della cittadinanza, mentre con la Bill C-24 il numero dei casi veniva ampliato per consentire la privazione soprattutto in funzione della salvaguardia della sicurezza nazionale.
In particolare, come riportato da Macklin219, la riforma del 2015 consentiva alle autorità governative220 di privare della cittadinanza canadese i cittadini possessori di doppia cittadinanza, indifferentemente se per nascita o naturalizzazione, nel caso in cui avessero prestato servizio in una forza armata o gruppo armato organizzato impegnato in un conflitto armato con il Canada e ciò fosse stato accertato da una Corte. La privazione della cittadinanza nei confronti dei doppi cittadini era prevista anche nel caso in cui essi fossero stati condannati all’ergastolo, per i reati di spionaggio, tradimento e alto tradimento, o fossero stati condannati in via definitiva ad una pena di almeno 5 anni per un reato di terrorismo o per un atto commesso al di fuori del Canada che, se commesso in Canada, avrebbe costituito un reato di terrorismo. Altre caratteristiche della Bill C-24 erano la sua retroattività e soprattutto il fatto che spettasse ai cittadini con doppia cittadinanza l’onere di dimostrare che non erano cittadini di “qualsiasi Stato di cui il Ministro ha motivi ragionevoli di credere che l’individuo è un cittadino”221.
Questo assetto raggiunto col Strengthening Canadian Citizenship Act è stato molto discusso, soprattutto per il fatto che venisse applicato esclusivamente nei confronti di cittadini con doppia cittadinanza. La discussione nell’opinione pubblica e nelle forze politiche è proseguita fino a quando nel giugno del 2017 è stato approvato la Bill C-6,