3. Le misure di contrasto adottate dall’Unione Europea nella lotta al fenomeno de
3.2. La direttiva 2017/541: il nuovo quadro giuridico dell’Unione Europea in materia
Come abbiamo già anticipato nel paragrafo precedente, il quadro giuridico europeo in materia di terrorismo fa attualmente riferimento alla direttiva 2017/541, mentre prima si basava sulla decisione quadro 2002/475/GAI.
Questo aggiornamento del quadro giuridico europeo in materia di terrorismo è stato auspicato da più parti, e nasce, soprattutto, dalla necessità di adeguare la risposta giuridica alla prevenzione e alla condanna dei FTFs e di tutti i comportamenti relativi al fenomeno105.
Secondo l’analisi del CTC europeo, Gilles de Kerchove, e di Christiane Höhn106, precedente alla direttiva 2017/541, la definizione dei reati era uno dei problemi cruciali in modo tale che la risposta della giustizia penale fosse efficace ed adeguata alla mutata minaccia terroristica. Nonostante già nel 2008, l’UE avesse aggiornato la decisione quadro 2002/475/GIA, emendandola per la prima volta con la decisone quadro 2008/919/GIA107, era necessario, secondo gli autori, adattare il quadro giuridico in modo che potesse, per esempio: impedire ai FTFs di viaggiare e preparare viaggi all’estero con scopi terroristici, impedire loro di ricevere un addestramento terroristico e permettere di processarli in seguito al loro ritorno. Inoltre, gli stessi auspicavano un’implementazione comune della risoluzione 2178 (2014), impossibile senza un aggiornamento della decisione quadro 2002/475/GIA, la quale non poteva più essere il criterio minimo richiesto per la criminalizzazione del terrorismo all’interno dell’UE.
Anche per adempiere a quanto auspicato da de Kerchove e Höhn, nella nuova direttiva 2017/541 viene fornita una nuova direzione generale agli Stati membri su quali comportamenti criminalizzare come reati di stampo terroristico o reati connessi al
105 Come richiesto dalla risoluzione 2178 (2014). 106 de Kerchove e Höhn, op.cit., pag. 313.
107 Nella decisione quadro 2008/919/GIA che emenda la 2002/475/GIA, sono stati aggiunti, tra altri, i
seguenti reati legati al terrorismo: l’istigazione a commettere atti di terrorismo (articolo 4, paragrafo 2), l’addestramento a fini terroristici (articolo 3, paragrafo c) e il reclutamento a fini terroristici (articolo 3 paragrafo b).
44 terrorismo, seppur “la presente direttiva non pregiudica l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali sanciti dall’articolo 6 TUE”108.
Sempre riguardo la direttiva 2017/541, un altro studio, condotto da Mirja Guthiel ed altri autori109, per conto della commissione libertà civili, giustizia e affari interni (commissione LIBE) del Parlamento europeo, fornisce una valutazione dei punti salienti del nuovo quadro giuridico europeo in materia di terrorismo.
Nel suddetto lavoro, viene sottolineato come la definizione e la criminalizzazione dei reati di terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati connessi ad attività terroristiche risulti molto ampia. Facendo una panoramica degli articoli della direttiva, l’argomentazione degli autori può essere facilmente confermata come testimoniato, in primo luogo, dall’articolo 3 della direttiva 2017/541, che si occupa dei reati di terrorismo110:
“1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché siano considerati reati di terrorismo i seguenti atti intenzionali, definiti reati in base al diritto nazionale che, per la loro natura o per il contesto in cui si situano, possono arrecare grave danno a un paese o a un’organizzazione internazionale, quando sono commessi con uno degli scopi elencati al paragrafo 2:
a) attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso; b) attentati all’integrità fisica di una persona;
c) sequestro di persona o cattura di ostaggi;
d) distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere in pericolo vite umane o causare perdite economiche considerevoli;
e) sequestro di aeromobili o navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci;
f) fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di esplosivi o armi da fuoco, comprese armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari, nonché ricerca e sviluppo di armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari;
g) rilascio di sostanze pericolose o il cagionare incendi, inondazioni o esplosioni i cui effetti mettano in pericolo vite umane;
h) manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali il cui effetto metta in pericolo vite umane;
108 Quindi perfettamente in linea con quanto richiesto dalla risoluzione 2178 (2014), direttiva 2017/541,
articolo 23, pag. 14.
109 Guthiel Mirja, Quentin Liger, Carolin Möller, James Eager, Max Hanley, e Yemi Oviosu, EU and Member States’ policies and laws on persons suspected of terrorismrelated crimes, Study for LIBE
Committe, Brussels, dicembre 2017.
110 La differenza fondamentale tra la definizione dei reati di terrorismo, della decisione quadro
2002/475/GIA e della direttiva 2017/541, è che la direttiva incorpora l'elemento sempre più diffuso della criminalità informatica nell'ambito di "interferenza illecita di sistema". Guthiel et al., op.cit., pag. 18.
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i) interferenza illecita relativamente ai sistemi, ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2013/40/UE del Parlamento e del Consiglio (1) nei casi in cui si applica l’articolo 9, paragrafo 3 o l’articolo 9, paragrafo 4, lettere b) o c), di tale direttiva in questione e interferenza illecita relativamente ai dati, di cui all’articolo 5 di tale direttiva nei casi in cui si applica l’articolo 9, paragrafo 4, lettera c), di tale direttiva;
j) minaccia di commettere uno degli atti elencati alle lettere da a) a i). 2. Gli scopi di cui al paragrafo 1 sono:
a) intimidire gravemente la popolazione;
b) costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto;
c) destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o di un’organizzazione internazionale.”
Allo stesso modo l’articolo 4, che tratta dei reati riconducibili a un gruppo terroristico111, conferma quanto detto in precedenza e assume particolare importanza in relazione al fenomeno dei FTFs:
Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i seguenti atti, se intenzionali, siano punibili come reato:
a) direzione di un gruppo terroristico;
b) partecipazione alle attività di un gruppo terroristico, anche fornendogli informazioni o mezzi materiali, ovvero tramite qualsiasi forma di finanziamento delle sue attività nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose del gruppo terroristico.
Ancor più rilevante è il titolo III della direttiva, il quale delinea i reati connessi ad attività terroristiche e fa registrare le principali novità, molte delle quali coincidono perfettamente coi diversi provvedimenti auspicati in precedenza da de Kerchove e Höhn. In particolare, seguendo anche le indicazioni del CTC, vengono qualificati come reati connessi alle attività terroristiche: il ricevere addestramento a fini terroristici (art. 8); il viaggiare con fini terroristici (art. 9) e il finanziare, facilitare o organizzare tali viaggi (art. 10) sia che questi servano a commettere o contribuire alla commissione di un reato di terrorismo, sia che servano ad impartire o ricevere un addestramento a fini terroristici. Ma non solo, nella direttiva 2017/541, vengono anche ampliate le disposizioni: relative al reclutamento a fini terroristici, definito come “l’atto di sollecitare un’altra persona a commettere o
111 La direttiva 2017/541, all’ articolo 2 paragrafo 3, definisce un “gruppo terroristico” come
“un’associazione strutturata di più di due persone, stabile nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati di terrorismo”, definisce in seguito un’“associazione strutturata” come “un’associazione che non si è costituita casualmente per la commissione estemporanea di un reato e che non deve necessariamente prevedere ruoli formalmente definiti per i suoi membri, continuità nella composizione o una struttura articolata”.
46 contribuire alla commissione” di reati di terrorismo o reati riconducibili ad un gruppo terroristico (art. 6); relative alla “pubblica provocazione per commettere reati di terrorismo”, punibile se compiuta attraverso “la diffusione o qualunque altra forma di pubblica divulgazione di un messaggio, con qualsiasi mezzo, sia online che offline” (art. 5); relative al fornire addestramento a fini terroristici (art.7), che come il ricevere addestramento riguarda “istruzioni per la fabbricazione o l’uso di esplosivi, armi da fuoco o altre armi o sostanze nocive o pericolose”.
Secondo Simona De Luca, queste definizioni, relative ai reati connessi ad attività terroristiche, manifestano il duplice profilo repressivo della direttiva 2017/541, la quale oltre a punire i soggetti appartenenti alle organizzazioni terroristiche, persegue anche gli individui che contribuiscono consapevolmente alla commissione di reati terroristici, “benché esterni all’organizzazione vera e propria”112.
In generale, l’ampia definizione giuridica, stabilita nella risoluzione 2017/541, dei reati connessi ad attività terroristiche¸ dei reati di terrorismo e dei reati riconducibili a un gruppo terroristico non è esente da critiche. Infatti, gli autori della commissione LIBE e gli esperti del Comitato Meijers113 concordano che la portata della definizione può essere criticata per aver lasciato troppa discrezionalità, troppo margine agli Stati membri, aprendo così la strada a possibili abusi114 e facendo sorgere delle diversità sostanziali
112 Sempre secondo De Luca, nel caso di questi reati è importante sottolineare il richiamo continuo
all’intenzionalità e alla consapevolezza di chi li commette. Tale richiamo servirebbe a scongiurare, almeno in teoria, il rischio che vengano puniti semplici simpatizzanti dell’ideologia radicale, soprattutto in relazione alle condotte di “pubblica provocazione a commettere reati di terrorismo”. Per questo motivo, continua l’autrice, nel considerando n. 10 viene anche specificata la necessità di tener conto del contesto in cui l’atto è commesso, dell’entità e della natura verosimile del pericolo. Simona De Luca, La direttiva
2017/541/UE e il difficile bilanciamento tra esigenze di pubblica sicurezza e rispetto dei diritti umani,
eurojus.it, luglio 2017,
http://rivista.eurojus.it/la-direttiva-2017541ue-e-il-difficile-bilanciamento-tra-esigenze-di-pubblica- sicurezza-e-rispetto-dei-diritti-umani/?print=pdf
113 Il Comitato Meijers è un gruppo indipendente di esperti che si occupa di ricerca e consulenza in tema di
diritto penale, diritto dell’immigrazione, diritto dei rifugiati, diritto alla privacy, diritto alla non discriminazione e sul processo decisionale democratico, a livello europeo ed internazionale,
http://www.commissie-meijers.nl/en/meijers-committee
114 Secondo il Comitato Meijers, ciò sarebbe dovuto oltre che all’eccessiva ampiezza delle disposizioni
della direttiva 2017/54, anche alla loro poca chiarezza nella formulazione. Inoltre, gli esperti del Comitato si interrogano sui possibili effetti di una definizione troppo estesa dei reati di terrorismo, rispetto ai buoni risultati ottenuti dall’UE in materia di prevenzione alla radicalizzazione. Comitato Meijers, Note on a
Proposal for a Directive on combating terrorism, commissie-meijers.nl, marzo 2016, http://www.commissie-
47 all’interno dell’UE, le quali minano l’armonizzazione tra i membri, motivazione fondante della direttiva 2017/541.
Tuttavia gli autori della commissione LIBE115, sottolineano che la scelta di utilizzare questa ampia definizione giuridica è stata presa, sia per contrastare il terrorismo, che appare sempre più complesso nelle condotte e suddiviso in diversi tipi116, sia perché, secondo l’articolo 4 paragrafo 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), la salvaguardia della sicurezza nazionale rimane una responsabilità esclusiva degli Stati. Proprio per quest’ultimo aspetto, appare ragionevole pensare che gli Stati membri abbiano voluto mantenere la loro libertà d’azione più ampia possibile su un tema così delicato come lotta al terrorismo, pur adeguandosi ad una direttiva alquanto prescrittiva.