CAPITOLO I – LE AGEVOLAZIONI FISCALI
1.6. LIMITI ESTERNI ALL’APPLICAZIONE DELLE AGEVOLAZIONI
1.6.2. DEROGHE AL DIVIETO DI AIUTI DI STATO
Il divieto di aiuto di Stato non è assoluto. L’art. 107 del TFUE, che pone limiti all’erogazione degli aiuti da parte degli Stati membri, è attenuato dalla presenza di numerose eccezioni inserite sia nel Trattato e sia nello stesso art. 107 al paragrafo 2 e 3. D’altro canto, se fosse proibita ogni forma di intervento pubblico a sostegno delle imprese, l’Unione Europea non potrebbe “promuovere uno sviluppo armonioso ed
equilibrato delle attività economiche nell’insieme della Comunità228”. Pertanto, si
prevedono forme potenzialmente distorsive della concorrenza per contemperare i vari principi coesistenti all’interno dell’ordinamento comunitario: ovvero, la tutela della libertà della concorrenza deve coesistere in un sistema in cui si salvaguarda lo sviluppo economico, inteso come valore sociale, per raggiungere livelli di maggiore benessere ed uguaglianza fra tutti i cittadini229.
Le deroghe previste possono essere estese a tutte le forme di aiuti di Stato e non solo a quelli fiscali230. Le deroghe previste dai paragrafi 2 e 3 dell’art. 107 si riferiscono a due
ipotesi che limitano il principio di incompatibilità degli aiuti di Stato: - gli aiuti compatibili de jure;
227 INGROSSO M., TESAURO G., op. cit., p. 146. 228 Art. 2 del Trattato CE.
229 INGROSSO M., TESAURO G., op. cit., p. 250.
57 - gli aiuti compatibili previa valutazione della Commissione.
1.6.2.1. GLI AIUTI COMPATIBILI DE JURE
L’art. 107, par. 2, del TFUE, stabilisce quali strumenti sono compatibili con il mercato interno e, quindi, derogatori rispetto al divieto di aiuti di Stato. Le misure che presentano le caratteristiche sancite dal tale articolo sono considerate compatibile de
jure con il mercato comune e la Commissione non ha potere discrezionale in tale
campo231. Si riconducono a questa categoria:
a) “gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti232
; b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da
altri eventi eccezionali233
;
c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione”.
Quest’ultima tipologia di aiuti, data la riunificazione della Germania, non dovrebbe più trovare applicazione.
Queste ipotesi tassativamente previste dall’ordinamento comunitario appaiono caratterizzate da un tratto comune, ovvero quello di tutelare gli incentivi che hanno come obiettivo lo sviluppo economico-sociale e che non sono distorsivi della concorrenza.
Nonostante la compatibilità de jure, gli Stati membri sono sottoposti all’obbligo di notifica alla Commissione, sulla base dell’art. 108, par. 3, del TFUE, la quale accerta,
231 PORCHIA O., Aiuti di Stato, in Dig. Comm., 2010.
232 Si tratta, per esempio, di riduzioni di prezzo per categorie di persone considerate deboli dal punto di vista economico in riferimento ad alcuni servizi, come il trasporto pubblico. La ratio di questa eccezione nel divieto di aiuti di Stato, è determinata dal fatto che il consumatore finale non incide sulla concorrenza ma ne subisce solo le conseguenze. Cfr. ALEMANNO A., Aiuti di stato (dir. Comm.), in Diz. Dir. Pubbl. I, diretto da Cassese S., 2006, 195.
233 Sono considerati compatibili, in questo caso, solo quegli aiuti che hanno una durata determinata e sono instaurati per riportare la situazione com’era prima della calamità naturale. Tale tipologia è sempre stata caratterizzata da una interpretazione restrittiva della nozione di calamità naturale e di evento eccezionale. Tra le calamità naturali si ricomprendono: i terremoti, le valanghe, le frane, le inondazioni, le nevicate e le mareggiate; tra gli eventi eccezionali: guerre, disordini interni, scioperi, gravi incidenti nucleari o industriali.
58 con un’attenta valutazione che lo strumento agevolativo sia effettivamente compatibile234.
1.6.2.2. GLI AIUTI CHE POSSONO ESSERE DICHIARATI COMPATIBILI CON IL MERCATO COMUNE DALLA COMMISSIONE
Il par. 3, art. 107, TFUE, individua i casi in cui, pur rientrando nella nozione dell’art. 107, par.1, la Commissione europea può dichiararli compatibili. In tal caso, il potere discrezionale della Commissione è più ampio rispetto ai casi previsti nel par. 2, dell’art. 107, in quanto essa non si limita ad una semplice verifica degli aspetti formali ma analizza caso per caso l’impatto economico-sociale che tali misure possono apportare235.
Inoltre, per la valutazione della compatibilità di una misura con il mercato di riferimento, la Commissione deve rispettare due principi di carattere generale, ovvero: il principio della contropartita, secondo il quale un aiuto deve effettivamente contribuire alla realizzazione degli obiettivi, i quali non verrebbero raggiunti dall’impresa in condizioni normali di mercato. Gli aiuti devono essere proporzionati alle necessità del soggetto beneficiario236; il principio della trasparenza, con cui si impone alla
Commissione una verifica della compatibilità con la concorrenza che consideri tutti gli elementi237
Le categorie di aiuti che, quindi, possono considerarsi compatibili con il mercato interno sono:
a) “gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all'articolo 349, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale;
b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
234 INGROSSO M., TESAURO G., op. cit., p. 251. 235 INGROSSO M., TESAURO G., op. cit., p. 255.
236 ALEMANNO A., op. cit., 196. In altre parole, l’Autore specifica che non deve crearsi uno squilibrio tra quelli che sono gli oneri che l’impresa subisce e i vantaggi derivanti dall’applicazione dell’aiuto.
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d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune;
e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione”.
Tali categorie di aiuti nella prassi vengono distinte in tre tipologie: gli aiuti a finalità regionale, gli aiuti a carattere settoriale e gli aiuti orizzontali.
AIUTI A FINALITÀ REGIONALE
Rientrano nella categoria degli aiuti a finalità regionale, gli aiuti di Stato tesi a favorire lo sviluppo economico e la creazione di posti di lavoro nelle regioni in difficoltà e in una situazione svantaggiata rispetto al resto dell’Unione europea. In particolare, il riferimento a tale tipologia di aiuti si riscontra nelle lettere a) e c) dell’art. 107, par. 3, del TFUE.
Essi sono attualmente disciplinati dagli “Orientamenti in materia di aiuti di Stato a
finalità regionale” (2013/C 209/01) relativi al periodo 2014-2020.
In tale Comunicazione della Commissione si afferma che: “l’obiettivo principale del
controllo degli aiuti di Stato a finalità regionale, oltre a quello di limitare al minimo gli effetti degli aiuti sugli scambi e sulla concorrenza, è di concedere aiuti destinati allo sviluppo regionale garantendo al contempo parità di condizioni tra gli Stati membri, in particolare cercando di evitare corse alle sovvenzioni che potrebbero verificarsi nel tentativo di attirare o mantenere le imprese nelle zone svantaggiate dell’Unione.”
Gli aiuti regionali si differenziano dalle altre categorie di aiuti pubblici (tra cui gli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all’innovazione, all’occupazione, alla formazione, all’energia o alla tutela ambientale) in quanto sono destinate a regioni specifiche. Tali aiuti tentano, così, di compensare le difficoltà che le imprese localizzate in quelle regioni sfavorite devono affrontare. Essi cercano di raggiungere l’obiettivo dello sviluppo di dette aree attraverso un sostegno economico volto all’ammodernamento e diversificazione delle attività delle imprese ubicate in queste regioni valutate come svantaggiate e l’incentivo all’insediamento di nuove imprese238.
GLI AIUTI SETTORIALI
Questa tipologia di aiuti è rivolta a favorire specifici settori di attività che si trovano in difficoltà economica. Anch’essi rientrano nel disposto dell’art. 107, par. 3, lettera c). Gli
60 aiuti vengono considerati compatibili sulla base delle regole previste dalla Commissione se vengono concessi per un periodo limitato di tempo per dare la possibilità al settore interessato di svilupparsi e ritornare ad essere competitivo nel mercato. Il tempo di concessione dell’agevolazione deve essere limitato, al fine di impedire al settore beneficiario di godere di un aiuto senza impegnarsi a migliorare ad alterare gli equilibri della concorrenza e degli scambi fra i vari Stati membri.
GLI AIUTI ORIZZONTALI
Si individuano con l’espressione aiuti orizzontali, gli aiuti diretti a favorire una particolare materia, indipendentemente dalle regioni di localizzazione e dai settori a cui sono indirizzati239. Il fondamento di tale sottocategoria si ha nella prima parte della
lettera c), art. 107 TFUE, che definisce tali aiuti come “destinati ad agevolare lo
sviluppo di talune attività o di talune regioni”.
Con riferimenti agli artt. 107 e 108 del TFUE, il Consiglio ha emanato il 7 maggio 1998, il Regolamento (CE) n. 994/98240, sulla base del quale si stabilisce che la
Commissione può dichiarare che sono compatibili con il mercato comune e non soggetti all'obbligo di notifica, di cui all'articolo 108, par. 3 del trattato gli “aiuti a favore delle
piccole e medie imprese, della ricerca e dello sviluppo, della tutela dell'ambiente, dell'occupazione e della formazione e gli aiuti che rispettano la mappa approvata dalla Commissione per ciascuno Stato membro per l'erogazione degli aiuti a finalità regionale”.
Tale categoria di aiuti è regolamentata dai regimi di esenzione, di cui si tratterà nel seguente paragrafo.