CAPITOLO I – LE AGEVOLAZIONI FISCALI
1.4. LA POTESTÀ NORMATIVA IN MATERIA DI AGEVOLAZIONI FISCALI
Stabiliti, sul piano teorico, quali strumenti possono essere considerati appartenenti alla categoria delle agevolazioni fiscali e, quindi, individuati i criteri principali per la loro identificazione, risulta importante capire qual è la ripartizione della potestà normativa in ambito agevolativo, al fine di definirne meglio i confini entro i quali tale disciplina si sviluppa125.
Con l’espressione “potestà normativa in materia tributaria” si fa riferimento ai vari poteri necessari per designare, applicare e riscuotere i tributi126.
A seguito delle modifiche apportate con la Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3127, al titolo quinto, parte seconda della Costituzione, vengono ridisegnati i rapporti tra i vari enti (Stato, Regioni, Provincie e Comuni). Si passa da una concezione di Stato centralista, in cui il riconoscimento dell’autonomia regionale è limitato, ad un mutamento della potestà normativa che prevede una ripartizione dei poteri legislativi, tesa a rafforzare quelli regionali, a discapito di quelli statali128.
L’art. 117 della Costituzione, infatti, al secondo comma, elenca le materie la cui competenza legislativa è riservata esclusivamente allo Stato; al terzo, stabilisce le materie di legislazione concorrente, specificando che la potestà legislativa spetta alle Regioni, ma nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con la legge dello Stato; al quarto comma sancisce che: “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”. Ciò si
differenzia dal testo normativo pre-riforma, in cui si stabiliva che: “la Regione emana
per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni […]”, quindi la competenza generale era dello
Stato e le Regioni applicavano la loro potestà limitatamente alle materie indicate. Attraverso la riforma, attuata con la L. Cost. 3/2001, i vari livelli governativi hanno ottenuto, almeno sul piano teorico, autonomia finanziaria in merito alle decisioni di entrata e di spesa, e autonomia decisionale per quanto concerne l’applicazione dei
125 DAGNINO A., Agevolazioni fiscali e potestà normativa, Padova, 2008, p. 45 ss. 126 FALSITTA G., Corso istituzionale di diritto tributario, IV edizione, Milano, 2012, p. 73.
127 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, "Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione", pubblicata in G.U. del 24 ottobre 2001, n. 248.
32 tributi e delle entrate proprie129. Il nuovo art. 117 della Costituzione ha equiparato la
funzione legislativa dello Stato e delle Regioni130.
Tuttavia, sul piano pratico, l’ordinamento è rimasto ancora centralizzato e lo Stato continua a conservare una competenza esclusiva sulle materie più rilevanti131.
A tal proposito, l’articolo 114, comma 1 e 2, della Costituzione, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, afferma che: “la Repubblica è costituita dai Comuni,
dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. […]”. Ciò che emerge da
una prima lettura dell’enunciato è una equiordinazione fra i vari enti (Stato, Regioni, enti locali). Tuttavia, alla luce degli orientamenti della Corte costituzionale, essi appaiono in un rapporto di cooperazione, ma non per questo possono essere equiparati132.
Per quanto concerne la potestà legislativa nell’ambito delle agevolazioni fiscali, la Costituzione non contiene disposizioni che diano allo Stato una competenza generale su tale ambito. Ciò che si può osservare, tuttavia, è che, essendo l’agevolazione definita come strumento derogatorio rispetto alla disciplina ordinaria sui tributi, l’ente che legifera sul tributo ha la competenza anche sugli eventuali strumenti sottrattivi133.
Quindi, lo Stato non può introdurre norme agevolative che riguardano le entrate regionali e limitare l’autonomia tributaria delle Regioni, così come queste ultime non possono concedere incentivi su tributi erariali134.
129 Art. 119, comma 1 e 2 della Costituzione. 130 FALSITTA G., op. cit., p. 26 ss.
131 TESAURO F., Istituzioni di diritto tributario, Torino, 2009, p. 25 ss. La Corte Costituzionale, nella sentenza 24 luglio 2003, n. 274, ha confermato tale affermazione, notando che: “Nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata, nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all'art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (art. 117, comma 1) e dal riconoscimento dell'esigenza di tutelare l'unità giuridica ed economica dell'ordinamento stesso (art. 120, comma 2). Tale istanza postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto – lo Stato, appunto – avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento”.
132 DAGNINO A., op. cit., p. 51. Si riporta, in riferimento, la sentenza della Corte costituzionale n. 365/2007, la quale afferma che nonostante le rilevanti modifiche introdotte dalla l. Cost. 3/2001, non “può essere individuata una innovazione tale da equiparare pienamente tra loro i diversi soggetti istituzionali che pure tutti compongono l’ordinamento repubblicano, così da rendere omogenea la stessa condizione giuridica di fondo dello Stato, delle Regioni e degli enti territoriali”.
133 DAGNINO A., op. cit., p. 53 ss. 134 Ibidem, p. 58 ss.
33 Tali conclusioni sembrano restringere la potestà legislativa in tema di agevolazioni fiscali attribuita ai vari enti, ma la ratio degli artt. 117 e 119 della Cost., che prevedono una suddivisone della competenza legislativa tra i vari livelli organizzativi, risponde al principio di sussidiarietà135. Tale concetto porta a stabilire che se determinate materie sono state sottratte alla competenza dello Stato a favore delle Regioni, significa che la percezione del legislatore è quella di ritenere le Regioni più competenti a risolvere le problematiche che richiedono un intervento. Sulla base di questo, appare logico traslare il ragionamento anche per quanto riguarda la competenza nell’introdurre strumenti di sostegno136. Va sottolineato, però, che il principio di sussidiarietà può rappresentare, in un certo qual modo, una limitazione alla potestà legislativa, in quanto, in mancanza della competenza richiesta, si limitano i poteri dei vari enti territoriali inferiori a favore di quelli superiori.