I L DIBATTITO SULL ’ ORDINAMENTO REGIONALE IN ASSEMBLEA COSTITUENTE E I RAPPORTI DEL MODELLO REGIONALE ITALIANO DEL 1948 CON IL MODELLO 

REGIONALE SPAGNOLO DEL 1931 

dell’assemblea costituente sul progetto di Costituzione. 

Riguardo  l’ordinamento  che  avrebbe  dovuto  assumere  il  futuro  assetto  regionale,  l’assemblea  costituente  si  trovò  a  dibattere  l’importante  questione  riguardante  l’adozione  del  regionalismo  differenziato. 

Da un lato, risultava pressoché pacifica la necessità di mantenere,  per ragioni di opportunità, gli ordinamenti autonomi già esistenti nelle  regioni Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta. 

Dall’altro,  risultava  necessario  adottare  un  nuovo  ordinamento  autonomo relativamente al Trentino‐Alto Adige/Südtirol, per adempiere  all’accordo  firmato  con  l’Austria  il  5  settembre  1946  e  divenuto  parte  integrante del trattato di pace di Parigi del 10 febbraio 1947. 

Non  era  infine  di  minore  importanza  la  delicata  questione  multietnica  del  Friuli‐Venezia  Giulia,  cui  si  aggiungeva,  quale  pesante  eredità  lasciata  dalla  seconda  guerra  mondiale,  il  contenzioso  aperto  con l’Jugoslavia, avente ad oggetto il circondario di Trieste e la penisola  d’Istria. 

Se  dunque  risultava  chiara  la  necessità  di  adottare  un  regionalismo  differenziato,  quanto  meno  con  riguardo  alle  due  isole  maggiori e ai territori mistilingue di frontiera, non risultava altrettanto  chiaro  se,  e  in  che  misura,  si  sarebbe  dovuta  estendere  la  regionalizzazione anche al resto del territorio nazionale e se vi sarebbe  dovuta  essere  una  forma  di  autonomia  identica  per  tutte  le  restanti  regioni,  oppure  condizioni  di  autonomia  differenziata  da  regione  a 

L’unico  modello  di  stato  regionale,  cui  poteva  direttamente  ispirarsi  l’assemblea  costituente  nel  1947,  era  stato  recato  dalla  Costituzione  della  seconda  repubblica  spagnola  del  1931,  che  però,  essendo  stata  spazzata  via  prematuramente  dalla  dittatura  franchista  nel  1936,  non  aveva  avuto  il  tempo  di  dimostrare,  alla  prova  dei  fatti,  tutta la sua validità. 

In  primo  luogo,  la  Costituzione  spagnola  del  1931,  che  fu  poi  ripresa  dall’attuale  Costituzione  spagnola  del  1978,  aveva  istituito  un  modello regionale con autoidentificazione dal basso. 

Essa, infatti, aveva riconosciuto alle province, quali enti territoriali  preesistenti,  la  facoltà  di  aggregarsi  in  regioni,  denominate  comunidades Autónomas, sussistendo i presupposti costituzionalmente  richiesti  e  cioè  la  contestuale  presenza  di  «caratteristiche  storiche,  culturali  ed  economiche  comuni»,  secondo  la  formulazione  adottata  dall’art.  11,  integralmente  ripresa  dall’art.  143  della  Costituzione  del  1978. 

Tale modello, che fu alla base dell’asimmetria che caratterizzò fin  dall’origine  il  regionalismo  spagnolo,  aveva  reso  il  regionalismo  stesso  un  processo  meramente  spontaneo  ed  eventuale.  Sebbene  la  Spagna  fu,  in  effetti,  interamente  regionalizzata,  il  processo  di  regionalizzazione,  per  come  era  stato  costituzionalmente  congegnato,  avrebbe  anche  potuto  non  riguardare  necessariamente  l’intero  territorio nazionale. 

Spagna  entità  regionali  artificiali,  prive  di  qualsiasi  fondamento  antropologico e culturale. 

Non  fu  questa  la  soluzione  adottata  dall’assemblea  costituente  italiana,  che,  all’opposto,  nel  1947  scelse  di  accogliere  il  modello  giacobino  dell’identificazione  autoritativa  dall’alto  delle  regioni,  la  cui  istituzione  fu la  pura  espressione  della  volontà  giuridica  del  legislatore  costituzionale. 

Nell’art.  131  cost.,  infatti,  fu  inserito  l’elenco  tassativo  delle  diciannove  regioni  italiane8,  per  la  cui  redazione  erano  state  riprese  semplicemente le circoscrizioni territoriali, costituite a tavolino nel 1863  per finalità d’indagine puramente statistica. 

All’utilizzo delle suddette circoscrizioni, qualificate nell’ordine del  giorno degli On.voli deputati Targetti, Lami Starnuti, Cevolotto e Grieco  come  «regioni  storico‐tradizionali  di  cui  alle  pubblicazioni  ufficiali  statistiche»,  si  oppose  l’On.  Costantino  Mortati,  che  formulò  anche  la  proposta,  bocciata  dalla  II  sottocommissione,  di  affidare  l’identificazione  delle  regioni  italiane  ad  un’apposita  Commissione  d’inchiesta. 

Il risultato di questa scelta autoritativa dall’alto fu che, mentre in  alcune  regioni  risultò  effettivamente  presente  un  substrato  storico,  economico,  culturale  e  sociale  adeguatamente  omogeneo,  in  altre  regioni tale substrato mancò del tutto. 

8 _{Le  regioni  italiane,  inizialmente  stabilite  in  diciannove  nella  Costituzione  del  1948,  divennero} 

successivamente  venti,  allorquando  la  regione  «Abruzzi  e  Molise»  fu  divisa  nelle  due  regioni  «Abruzzi» e «Molise», con l.cost. 3/1963. 

istituzioni  riuscirono  col  tempo  a  radicarsi,  creando  un  legame  con  le  collettività  sottostanti,  rimase  comunque  emblematico  il  caso  della  collettività  molisana  che  chiese  ed  ottenne,  con  la  l.cost.  3/1963,  la  separazione dalla comunità abruzzese, portando alla divisione dell’unica  regione  «Abruzzi  e  Molise»  nelle  due  attuali  regioni  «Abruzzi»  e  «Molise». 

Ulteriori  iniziative,  peraltro  molto  circoscritte,  furono  anche  portate  avanti  dalle  richieste  di  aggregazione  a  regioni  ad  autonomia  speciale da parte di comuni confinanti, ubicati in regioni ad autonomia  ordinaria9. 

Un’altra importante caratteristica del modello regionale spagnolo  del  1931,  successivamente  ripresa  dall’attuale  Costituzione  spagnola  risalente  al  1978,  fu  quella  riguardante  la  modalità  di  definizione  del  riparto di competenze fra lo stato centrale e le regioni. 

La  Costituzione  spagnola  del  1931  non  individuava  direttamente  le materie di competenza regionale, ma dopo aver elencato le materie  spettanti  inderogabilmente  alla  competenza  statale,  riportava  separatamente un elenco di materie eventualmente acquisibili da parte  delle singole regioni e riservava quindi ai rispettivi statuti, approvati con  legge ordinaria dello stato, la concreta individuazione delle competenze  ad  esse  effettivamente  spettanti,  come  risultato  dell’accordo  fra  le  singole comunidades Autónomas e il legislatore statale. 

La  collocazione  delle  competenze  regionali  all’interno  dei         

9

costituzionali a favore delle comunidades Autónomas, dal momento che  gli statuti stessi costituivano un corpo unico con la Costituzione, ovvero  il  bloque  de  constitucionalidad,  utilizzato  come  parametro  di  riferimento da parte del Tribunale costituzionale spagnolo. 

Diversamente  dal  modello  regionale  spagnolo  del  1931,  l’assemblea  costituente  italiana  del  1947,  per  quanto  concernette  il  riparto  di  competenze  fra  lo  stato  centrale  e  le  regioni,  decise  di  accogliere  una  soluzione  mista:  se  da  un  lato  scelse  di  rifarsi  molto  da  vicino  al  modello  regionale  spagnolo  del  1931,  dall’altra  scelse  di  contaminare  questo  modello  con  logiche  di  riparto  delle  competenze  prettamente tipiche dei sistemi federali. 

Molto  vicina  al  modello  regionale  spagnolo  fu  senz’altro  la  soluzione adottata per il riparto di competenze delle cinque regioni ad  autonomia differenziata, che furono rese titolari di «forme e condizioni  particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali». 

Analogamente,  vicina  al  modello  regionale  spagnolo  fu  anche  la  mancata  istituzione  di  una  Camera  delle  regioni,  solitamente  prevista  invece nei modelli federali, dal Bundesrat tedesco e austriaco, al Senato  statunitense, al consiglio degli Stati svizzero. 

Di  matrice  squisitamente  federale  fu  invece  la  scelta  di  dotare  tutte  le  regioni  ad  autonomia  ordinaria  di  identiche  competenze,  rigidamente  enumerate  nella  Costituzione,  nonché  la  scelta  di  approvare  gli  statuti  delle  regioni  ad  autonomia  speciale  con  più  forti  leggi costituzionali, invece che con meno rigide leggi ordinarie. 

autonomia  speciale  furono  configurate  come  enti  a  competenze  enumerate e non già come enti a competenza generale. 

Infine,  anche  la  potestà  legislativa  concorrente  attribuita  a  tutte  le  regioni,  abilitate  a  legiferare  nel  rispetto  di  leggi  cornice  emanate  dallo  stato  centrale,  si  richiamava  chiaramente  alle  note  esperienze  federali  della  Costituzione  di  Weimar  del  1919  e  della  Costituzione  Austriaca del 1920. 

In  conseguenza  di  questa  scelta,  nel  modello  regionale  italiano  del 1948 prevalse l’autonomia ordinaria, laddove nel modello regionale  spagnolo del 1931 era risultata prevalente l’autonomia speciale. 

Per  riprendere  quindi  un’immagine  molto  espressiva  impiegata  dalla  dottrina  spagnola,  nella  costituzione  italiana  del  1948  il  modello  prevalente  fu  quello  del  cafè  para  todos,  ovvero  del  caffè  per  tutti,  mentre  nella  costituzione  spagnola  del  1931  il  modello  prevalente  era  stato quello della tabla de quesos, ovvero del vassoio dei formaggi10 

Parafrasando l’immagine sopra citata, il legislatore costituzionale  italiano  aveva  imposto  a  tutte  le  regioni,  fuorché  a  quelle  a  statuto  speciale, di avere le medesime competenze, cioè di bere lo stesso caffè,  mentre  il  legislatore  costituzionale  spagnolo  si  era  invece  limitato  ad  elencare le competenze attribuibili alle varie comunidades Autónomas,  cioè  a  riempire  il  vassoio  con  i  formaggi,  lasciando  poi  che  fossero  le  successive  intese  fra  il  legislatore  ordinario  e  le  singole  comunidades  Autónomas  a  scegliere  quali  competenze  attribuire  a  ciascuna,  ovvero         

10

seguire.