L A RELAZIONE ALL ’ ASSEMBLEA COSTITUENTE DELL ’O N M EUCCIO R UINI SUL PROGETTO DI STATO REGIONALE

Nella  sua  relazione  all’assemblea  costituente,  in  occasione  della  presentazione  in  aula  del  progetto  di  Costituzione,  avvenuta  il  6 

Costituzione,  esordì  con  queste  parole:  «L’innovazione  più  profonda  introdotta dalla Costituzione è nell’ordinamento strutturale dello stato,  su  basi  di  autonomia;  e  può  aver  portata  decisiva  per  la  storia  del  Paese»6.  Inoltre  proseguiva  dicendo:  «Sarebbe  stato  naturale  e  logico  che,  all’atto  dell’unificazione  nazionale,  si  mantenesse  qualcosa  delle  preesistenti autonomie; ma prevalsero il timore e lo “spettro dei vecchi  Stati”; e si svolse irresistibilmente il processo accentratore». 

Non  è  dunque  un  caso  che  nell’art.  5  cost.,  sia  stata  impiegata  l’espressione «riconosce e promuove le autonomie locali». L’utilizzo del  verbo  riconoscere  e  non  già,  ad  esempio,  del  verbo  istituire,  risulta  ampiamente  espressivo  del  fatto  che  il  legislatore  costituzionale  fosse  chiaramente  consapevole  della  preesistenza  delle  autonomie  locali,  rispetto  all’ordinamento  stesso  dello  stato.  Pertanto,  le  autonomie  locali  non  nacquero  come  istituzioni  poste  dall’ordinamento  giuridico,  ma vennero dallo stesso riconosciute. 

Un altro passaggio chiave della relazione dell’On. Ruini furono le  parole: «La Commissione è stata unanime per l’istituzione della regione.  Questa  non  sorge  federalisticamente.  Anche  quando  adotta  con  sua  legge  lo  statuto  di  una  regione,  lo  stato  fa  atto  di  propria  sovranità.  L’autonomia accordata eccede quella meramente amministrativa; ma si  arresta prima della soglia federale e si attiene al tipo di stato regionale  formulato dal nostro Ambrosini».          6 _{I passi della relazione citati nel presente paragrafo sono tratti da M. RUINI, Relazione al progetto di}  Costituzione della Repubblica Italiana in Atti dell’Assemblea Costituente, Roma, Archivio storico della  Camera dei Deputati, http://archivio.camera.it, p. 13‐14. 

regioni,  il  legislatore  costituzionale  aveva  ben  chiaro  il  discrimine  fra  stato federale e stato regionale e scelse quest’ultimo quale tipo di stato  da  applicare  alla  neonata  Repubblica  Italiana,  come  manifestazione  della propria volontà giuridica costituente. 

A buon diritto, dunque, la Corte Costituzionale, con la citata sent.  365/2007,  ha  dichiarato  l’illegittimità  costituzionale  della  rubrica  e  di  alcuni articoli della l.reg. 7/2006 della regione Sardegna, limitatamente  alle  parole  «e  sovranità»,  «e  di  sovranità»,  «e  elementi  di  sovranità»,  determinandone  così  la  rimozione  dal  testo  di  legge  regionale  impugnato, nonché dal mondo giuridico. 

Nella  sua  relazione  l’On.  Ruini  proseguiva  menzionando  le  due  tesi  di  stato  regionale,  che  si  erano  confrontate  in  seno  alla  Commissione per la Costituzione. 

La  prima  tesi  era  stata  sostenuta  da  coloro  che  propugnavano  l’attribuzione  alle  regioni  di  «una  potestà  legislativa  soltanto  d’integrazione ed attuazione dei principî e delle norme delle leggi dello  stato, per adattarle ai bisogni locali», nonché un passaggio di servizi alle  regioni che avvenisse in modo graduale e moderato. 

La seconda tesi, che era poi prevalsa in Commissione, accordava  alle  regioni  «facoltà  legislative  più  ampie,  in  una  scala  che  va  da  una  sfera di materie di competenza diretta ed esclusiva delle leggi regionali,  ad  un’altra  di  competenza  concorrente  e  suppletiva,  perché  anche  lo  stato vi può, quando crede, legiferare, ed infine alla sfera d’integrazione  e di applicazione delle leggi statali». 

riservate alla facoltà di legislazione esclusiva o concorrente – per le quali  sole  avviene  il  passaggio  dei  corrispondenti  servizi  all’ente  regionale  –  sono  in  realtà  di  misurata  importanza  e  non  incidono  nel  tessuto  connettivo dell’unità economica ed amministrativa dello stato». 

Anche la stessa competenza esclusiva veniva ad essere limitata, in  quanto  le  leggi  regionali  non  potevano  essere  in  contrasto  «con  i  principi  generali  dell’ordinamento  dello  stato,  con  gli  obblighi  internazionali, con gli interessi della nazione e delle altre regioni». 

Inoltre,  la  relazione  dell’On.  Ruini  evidenziava  l’importanza  della  possibilità,  attribuita  al  governo  centrale,  sia  di  promuovere  la  questione di legittimità innanzi alla Corte Costituzionale, contro le leggi  regionali ritenute in contrasto con le previsioni della Costituzione, sia di  sollevare  la  questione  di  merito  innanzi  al  parlamento,  contro  le  leggi  regionali  che  fossero  state  comunque  ritenute  lesive  degli  interessi  dello  stato  o  delle  altre  regioni.  «Così  che  il  campo  lasciato  alla  legislazione regionale è per ogni aspetto vigilato e contenuto». 

Nella  relazione  veniva  quindi  messa  in  luce  l’importanza  di  attribuire condizioni particolari di autonomia alle due grandi isole e alle  zone  mistilingue  di  frontiera,  cosa  che  aveva  anche  trovato  unanimemente concorde la Commissione per la Costituzione. Gli statuti  di  tali  regioni,  tuttavia,  avrebbero  dovuto  essere  coordinati  con  la  Costituzione e non contrastanti con i suoi principi fondamentali. 

La  relazione  dell’On.  Ruini  affermava  inoltre  che  un’analoga  procedura  di  omologazione  costituzionale  avrebbe  dovuto  essere 

anche  per  lo  statuto  di  autonomia  della  regione  Sicilia,  già  approvato  dalla Consulta nazionale e promulgato con r.d.lgs. 455/1946. 

In  realtà,  in  seno  all’assemblea  costituente  l’omologazione  dello  statuto  siciliano  non  avvenne.  Pressata  dal  tempo  e  da  ragioni  di  opportunità,  l’assemblea  stessa  lo  approvò  senza  modifiche,  allo  scadere del proprio mandato il 31 gennaio 1948. 

Lo statuto di autonomia speciale della regione Sicilia venne quindi  promulgato con l.cost. 2/1948, nonostante in molti punti si presentasse  in contrasto con le norme costituzionali. 

Proprio  per  agevolarne  il  pronto  adeguamento,  nella  legge  costituzionale di conversione fu prevista la possibilità di aggiornamento  mediante legge ordinaria, dopo aver acquisito il parere dell’Assemblea  regionale.  Questa  norma,  tuttavia,  con  sent.  4/1948  fu  dichiarata  illegittima  dall’Alta  Corte  per  la  regione  siciliana,  che  continuò  ad  operare  fino  al  1955,  anno  in  cui  entrò  in  funzione  la  Corte  Costituzionale. 

Per  l’adeguamento  dello  statuto  speciale  della  regione  Sicilia  si  dovette quindi attendere la l.cost. 2/2001, che in verità vi pose rimedio  non tanto a seguito dei perduranti contrasti con la Costituzione, quanto  piuttosto per estendere anche alla Sicilia l’elezione del presidente della  regione a suffragio universale e diretto, già introdotta in tutte le regioni  di diritto comune con la l.cost. 1/19997. 

Per  tornare  alla  relazione  in  esame,  dopo  aver  evidenziato  quali         

7

secondo  l’On.  Ruini  nelle  due  grandi  isole  e  nelle  zone  mistilingue  di  frontiera, permaneva comunque l’incertezza su quali sarebbero dovute  essere  le  altre  regioni,  in  quanto,  come  veniva  messo  in  luce  nella  relazione «Alle più tradizionali, che hanno riflessi anche in ordinamenti  come  il  giudiziario  o  nelle  classifiche  statistiche,  si  sono  affiancate  regioni  nuove  che  invocano  pur  esse  giustificazioni  storiche  e  di  opportunità;  ed  al  riguardo  la  Commissione  ha  disposto  ricerche  ed  ha  chiesto agli organi locali di esprimere la propria opinione. Dell’esito delle  indagini, ancora in corso, sarà data comunicazione alla Costituente». 

Riguardo  l’autonomia  finanziaria  delle  regioni,  la  relazione  dell’On. Ruini evidenziava che «non potrà fare a meno d’un riparto delle  imposte che implichi un contributo di solidarietà delle regioni provviste  di  maggiori  mezzi  a  quelle  che  con  le  proprie  risorse  non  sarebbero  in  grado di adempiere i loro servizi essenziali». 

Infine,  la  relazione  si  concludeva,  mettendo  in  guardia  l’assemblea costituente: «Pericolo da evitare e che, mentre si tende ad  un alleggerimento della macchina amministrativa, il decentramento non  dia  origine  ad  una  nuova  moltiplicazione  di  burocrazia  nelle  regioni,  senza toccare quella centrale». 

4. IL  DIBATTITO  SULL’ORDINAMENTO  REGIONALE  IN  ASSEMBLEA  COSTITUENTE  E  I