Sebbene le regioni ad autonomia ordinaria fossero ben lungi dal venire concretamente ad esistenza, la Corte Costituzionale, entrata in funzione nel 1956, fu chiamata fin da subito a giudicare delle controversie insorte fra lo stato e le regioni ad autonomia speciale, che esistevano già dal 1948.
A partire dalla sua iniziale giurisprudenza, la Corte Costituzionale assunse un atteggiamento molto restrittivo circa competenze delle
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regioni, fondando i propri giudizi non tanto sulle materie in sé, ricadenti sotto le potestà legislative e amministrative regionali, secondo la codificazione del legislatore costituente, quanto piuttosto sul carattere teleologico delle regioni stesse. La sent. 7/1956, infatti, chiarì subito che «i limiti delle competenze regionali vanno ricercati, più che nella natura delle norme da emanare, nelle finalità per cui l’ente regione è stato creato»16.
La considerazione che le regioni potessero disciplinare interessi di dimensione esclusivamente locale portò quindi i giudici delle leggi ad escludere la possibilità per le regioni di normare i profili di diritto privato delle materie di loro competenza, trattandosi di profili che trascendono l’interesse locale, per essere annoverati tra gli interessi nazionali e richiedendo, come tali, una disciplina uniforme sull’intero territorio dello stato.
Analoghe considerazioni furono espresse anche con riguardo al diritto penale e al diritto processuale, sui quali sono poste delle evidenti riserve di legge dalla Costituzione, rispettivamente dall’art. 25 e dall’art.108.
La sent. 4/1956 enunciò chiaramente che «la Costituzione riserva agli organi legislativi dello stato la disciplina di tutto quanto concerne l’amministrazione della giustizia, sia in riguardo alla istituzione dei giudici che alle loro funzioni e alle modalità del correlativo esercizio».
Inoltre, la sent. 6/1956 aggiunse che l’emanazione di norme
16 Per una disamina dell’orientamento assunto nel tempo dalla Corte Costituzionale, cfr. P.
SANTINELLO, cap. 3, par. 7. L’assestamento attraverso la giurisprudenza costituzionale in R. BIN, G. FALCON, a cura di, Diritto regionale cit., Bologna, Il Mulino, 2012, p. 83‐85.
penali costituisce «una delle espressioni più alte della sovranità statale unitaria».
Nel tentativo di porre rimedio alla legge Scelba, che aveva subordinato l’esercizio del potere legislativo delle regioni alla necessaria previa adozione di apposite leggi cornice, la l. 281/1970 aveva disposto che la funzione legislativa regionale si sarebbe dovuta svolgere «nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti».
Tuttavia, nel contesto storico e politico degli anni Cinquanta e Sessanta, nel quale le regioni ad autonomia ordinaria esistevano letteralmente solo “sulla Carta”, ma non erano state ancora effettivamente create, le leggi emanate dal parlamento sulle materie coperte dalla potestà legislativa concorrente delle regioni erano state strutturate in modo tale da disciplinare compiutamente l’intera materia, non limitandosi quindi a dettare soltanto i principi fondamentali.
Pertanto negli anni Settanta, con l’entrata in funzione delle regioni ad autonomia ordinaria, fu naturale che ne nascesse un ampio contenzioso e che si scaricasse interamente sulla Corte Costituzionale il peso “politico” di tracciare, di volta in volta, quella sottile linea di demarcazione che separa i principi fondamentali dalla normativa di dettaglio, nell’ambito del più ampio riparto verticale delle competenze fra lo stato e le regioni.
motivò le proprie sentenze, basandosi ora sulla finalità locale o statale della norma, ora sulla distinzione fra interesse regionale e interesse nazionale, ora sull’esigenza di unitarietà della disciplina ovvero sulla possibilità di una sua applicazione differenziata fra le varie regioni.
Nell’originaria formulazione dell’art. 127 cost., inoltre, il potere legislativo regionale incontrava un limite di merito per contrasto con l’interesse nazionale. La verifica del suddetto limite sarebbe dovuta avvenire, secondo quanto disposto dalla norma, su iniziativa del governo, in sede parlamentare.
A tal riguardo, invece, la Corte Costituzionale traspose il limite di merito dal piano politico al piano della legittimità costituzionale, adducendo in primo luogo il carattere teleologico delle regioni, già introdotto nella giurisprudenza costituzionale con la sent. 7/1956.
Dall’argomentazione che le regioni erano state create dal legislatore costituente per il perseguimento di interessi esclusivamente locali, se ne traeva come conseguenza logica che, se una regione avesse legiferato su una data materia coinvolgente l’interesse nazionale, avrebbe chiaramente travalicato il perimetro delle proprie competenze, rendendo quindi costituzionalmente illegittima la norma creata.
A rinforzo della su espressa argomentazione logica, si aggiunse negli anni Settanta il sistematico riferimento all’interesse nazionale, che i decreti delegati di trasferimento delle funzioni amministrative dallo stato alle regioni avevano introdotto sul piano legislativo, per giustificare il mancato riconoscimento della competenza regionale su determinati ambiti materiali.
I suddetti decreti di trasferimento, essendo dotati dell’attitudine a riempire di significati le scarne disposizioni costituzionali, ottennero dalla suprema Corte il riconoscimento di fonti interposte fra la Costituzione e la legge ordinaria.
Come tali, furono quindi ritenuti idonei ad assumere la veste di parametro di riferimento, tanto nei giudizi di costituzionalità, promossi in via d’azione dal governo ed aventi ad oggetto le leggi regionali, quanto nei giudizi concernenti i conflitti di attribuzione, promossi anch’essi dal governo ed aventi ad oggetto ogni altro atto o comportamento posto in essere dalle regioni.
Fu proprio seguendo il filo logico di questo ragionamento che negli anni Settanta la Corte Costituzionale giustificò anche i vistosi ritagli di materie, operati dai decreti governativi della prima regionalizzazione del 1972 e della seconda regionalizzazione del 1977.
L’art. 17 della l. 281/1970 aveva poi riservato allo stato una «funzione di indirizzo e coordinamento delle attività delle regioni» in nome di non meglio specificate «esigenze di carattere unitario».
Successivamente, la l. 382/1975 aveva imposto altresì che, «fuori dei casi in cui si provveda con legge o con atto avente forza di legge», la funzione di indirizzo e coordinamento si esercitasse «mediante deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del consiglio, d’intesa con i ministri competenti».
Le citate norme erano state chiaramente emanate per indirizzare e coordinare le funzioni amministrative trasferite dallo stato in capo alle regioni. Tuttavia, per la perversa «logica del parallelismo capovolto», si
tradussero inevitabilmente in un chiaro vincolo del potere legislativo regionale, laddove questo veniva esercitato per creare le norme sui cui, in forza del principio di legalità, si sarebbero dovute fondare quelle stesse funzioni amministrative, soggette agli atti di indirizzo e coordinamento del consiglio dei ministri.
Si giunse quindi all’esito, discutibile e paradossale, che l’esercizio del potere legislativo regionale si trovò costretto, nei fatti, a soggiacere non soltanto al rispetto di atti legislativi statali recanti norme di principio, ma addirittura al rispetto di meri atti amministrativi di indirizzo e coordinamento del governo17, con buona pace del principio di gerarchia delle fonti, secondo cui è l’atto amministrativo che deve soggiacere alla norma di legge e non il viceversa, e con il capovolgimento sostanziale del principio di legalità, secondo cui è l’atto amministrativo che deve trovare il suo fondamento in una norma di legge e non il viceversa.
Ciò spinse la Corte Costituzionale, con sent. 150/1982, ad esigere dal consiglio dei ministri l’osservanza sostanziale dei principi di gerarchia delle fonti e di legalità, richiedendo al contempo al legislatore statale l’emanazione di idonee disposizioni legislative, contenenti principi e criteri direttivi, atti a vincolare e dirigere le scelte amministrative del governo.
Solo in tal modo si ottenne che gli atti amministrativi di indirizzo e coordinamento, destinati, per la citata «logica del parallelismo
17 Cfr. P. SANTINELLO, cap. 3, par. 7. L’assestamento attraverso la giurisprudenza costituzionale in R.
BIN, G. FALCON, a cura di, Diritto regionale cit., p. 82‐83, T. MARTINES, A. RUGGERI, C. SALAZAR,
capovolto», a vincolare l’attività legislativa delle regioni, non fossero più il frutto di libere determinazioni governative, ma venissero ricondotti entro l’alveo dei margini di scelta rigidamente fissati da una legge statale, con l’esito finale di rendere quest’ultima la vera fonte di vincolo cui si sarebbe dovuto attenere l’esercizio della potestà legislativa concorrente delle regioni.
Va infine sottolineata l’enorme importanza, già vista in precedenza, che la Corte Costituzionale tributò al d.P.R. 616/1977, che operò la seconda regionalizzazione, in quanto la stessa Consulta ne riconobbe l’attitudine a definire i nomina costituzionali, assegnando loro una sostanza concettuale, di cui, attesa la loro vaghezza, risultavano largamente carenti. Tale attitudine valse quindi ad attribuire al d.P.R. 616/1977 la qualità di fonte interposta e dunque a renderlo idoneo a costituire un valido parametro di riferimento nei giudizi di costituzionalità sulle leggi e sugli altri atti e comportamenti posti in essere dallo stato e dalle regioni.
Inoltre, trattandosi di fonte immediatamente attuativa di norme costituzionali, il d.P.R. 616/1977 faceva corpo con la Costituzione e quindi, se su un piano puramente formale poteva porsi nella gerarchia delle fonti allo stesso livello della legge ordinaria e fosse dunque liberamente modificabile da un altro atto legislativo, su un piano puramente sostanziale esso poteva considerarsi, invece, quasi del tutto immutabile.
In altre parole, non si riteneva possibile che il legislatore ordinario, a mezzo di una modifica al suddetto decreto, potesse
arbitrariamente disporre un ritorno indietro rispetto ai punti fissati in favore delle autonomie, mediante una restituzione allo stato di funzioni amministrative già devolute alle regioni.
E’ pur vero che nella sent. 151/1986 la Corte Costituzionale precisò che, pur esistendo «una sorta di tutela dell’affidamento della regione ordinaria nella stabilità almeno relativa dell’assetto delle sue competenze, derivate da operazioni devolutive compiute dichiaratamente in attuazione degli artt. 117 e 118 cost. secondo criteri di completezza ed organicità, non può escludersi la legittimità (quanto all’an) dell’adozione di un nuovo assetto che risponda ad adeguata concezione o a più pronta ed efficace realizzazione di un valore costituzionale primario».
In altre parole, secondo i giudici delle leggi, un eventuale restituzione allo stato di funzioni amministrative precedentemente devolute alle regioni, effettuata nell’ambito di un’organica riorganizzazione degli assetti di potere e dei rapporti reciproci, non sarebbe di per se stessa incostituzionale, ma se ne dovrebbe comunque valutare l’adeguatezza, in relazione ai valori costituzionali che il legislatore ordinario intende più efficacemente realizzare con la nuova collocazione delle funzioni amministrative. Il che conferma, in ogni caso, la visione con sospetto, se non addirittura il divieto, di qualsiasi passo indietro (Rückschrittverbot) rispetto alla situazione devolutiva raggiunta18.
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CAPITOLO V
DAL TRAMONTO DEL REGIONALISMO GARANTISTA AGLI ALBORI