Accordi di programma ed effetti urbanistici
5. La dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza
L’art.17, comma 8, della legge n.127 del 1997, ha introdotto nella legge n.142 del 1990 il comma 5 bis, il quale prevede che: “ Per l’approvazione di progetti di opere pubbliche comprese nei programmi dell’amministrazione e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti si procede a norma dei precedenti commi.
L’approvazione dell’accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni”.
Questo nuovo comma è stato inserito, attuando l’auspicio di autorevole dottrina (17), allo scopo di adeguare la disciplina dell’accordo di programma alla norma generale in tema di procedure accelerate per la realizzazione di opere pubbliche, contenuta nell’art.1 della legge n.1 del 1978, che prevede l’implicita dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere pubbliche approvate dai competenti organi statali, regionali e degli altri enti territoriali, nonché la cessazione degli effetti della dichiarazione medesima, qualora le opere progettate non abbiano avuto inizio nei tre anni seguenti l’approvazione.
L’interpretazione del comma 5 bis non presenta di per sé particolari difficoltà. Il primo capoverso afferma che le opere pubbliche cosiddette
“cantierabili” (18) nel gergo amministrativo, cioè già finanziate e programmate dall’amministrazione competente, possono essere approvate, e certamente anche attuate, attraverso la conclusione di un accordo di programma.
(17) Così auspicava F. GUALANDI, op. cit. supra a nt. (15), Cap. III.
(18) S. CIVITARESE MATTEUCCI, op. cit. supra a nt. (8), Cap. III.
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Il secondo capoverso precisa che a queste opere pubbliche consegue, successivamente alla loro approvazione con accordo di programma, la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, la quale perde efficacia se i lavori per l’esecuzione delle opere programmate non hanno avuto inizio nei tre anni successivi alla conclusione dell’accordo.
E’ da segnalare che il comma 10 dell’art.17 della legge n.127, estende le disposizioni di cui al comma 5 bis, in quanto compatibili, agli accordi di programma e ai patti territoriali di cui al decreto legge 8 febbraio 1995, n.32 e successive modificazioni (tra le quali rientra senz’altro la legge n.662 del 1996), agli accordi di programma previsti dalla legge 15 dicembre 1990, n.396 su “Roma capitale”, nonché alle sovvenzioni globali di cui alla normativa comunitaria.
La dichiarazione di pubblica utilità (19) costituisce, com’è risaputo, la condizione e il presupposto del più tipico procedimento ablatorio della proprietà: l’espropriazione per pubblica utilità (20).
Il comma 5 bis soddisfa, a tal proposito, la riserva di legge contenuta nella Costituzione (art.42, comma 3) e nel codice civile
(19) Vi è una vasta bibliografia sulla dichiarazione di pubblica utilità; fra le varie monografie ricordiamo G. MORBIDELLI, La dichiarazione di pubblica utilità, in Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, 1991; E. STICCHI DAMIANI, La dichiarazione di pubblica utilità, Milano, 1983; SENOFONTE, APPIGNANI, La dichiarazione di pubblica utilità, Napoli, 1985.
(20) Sulla espropriazione per pubblica utilità segnaliamo, all’interno di una vastissima letteratura, D. SORACE, Espropriazione per pubblica utilità , in Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, 1991; M. VIGNALE, L’assetto attuale dell’espropriazione per pubblica utilità, Napoli, 1991; G. LANDI, Espropriazione per pubblica utilità (principi), in Enciclopedia del Diritto, Milano, 1996.
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(art.834, comma 1) (21), per potersi procedere all’espropriazione.
Nel nostro caso, in particolare, siamo in presenza di un’ipotesi di dichiarazione di pubblica utilità cosiddetta “implicita”, nel senso che l’accertamento del pubblico interesse dell’opera deriva per legge da un provvedimento amministrativo (quello con cui si approva l’accordo di programma), e non costituisce invece l’oggetto di un subprocedimento ad hoc, come avviene per la dichiarazione di pubblica utilità “espressa”.
Generalmente si afferma che la dichiarazione di pubblica utilità ha natura discrezionale. La discrezionalità va allora ricercata, per la dichiarazione implicita nell’accordo, in sede di stipulazione di quest’ultimo; è qui, infatti, che le amministrazioni sono libere di svolgere le loro valutazioni circa la progettazione delle opere, la loro localizzazione, esecuzione e finanziamento.
Per quanto riguarda in particolare la pubblica utilità dell’opera, si è osservato in dottrina (22) che nella dichiarazione di pubblica utilità implicita, essa andrebbe ricercata in negativo, come mancanza di controindicazioni, essendo l’utilità presunta dalla legge.
Per quanto riguarda l’efficacia della dichiarazione, è stato giustamente osservato che: “…effetto della dichiarazione di pubblica utilità è la destinazione del bene alla cura di interessi pubblici e, più specificatamente, la sua sottoposizione al regime di espropriabilità: la dichiarazione di pubblica utilità determina nel bene uno status di soggezione alla espropriazione” (23). Ciò significa in pratica che, nel
(21) Art.42, comma 3, Cost. : “La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”. Art. 834, comma 1, c.c. : “Nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà, se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità”.
(22) G. ROEHRSSEN, La dichiarazione di pubblica utilità, in Atti del congresso per il centenario della legge del 1865, nel volume di U. POTOTSCHNIG, L’espropriazione per pubblica utilità, Vicenza, 1967.
(23) G. MORBIDELLI, op. cit. supra a nt. (19).
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nostro caso, le amministrazioni competenti, dopo aver approvato l’accordo di programma, potranno agevolmente procedere alla espropriazione dei beni necessari alla realizzazione delle opere pubbliche cantierabili programmate. Ciò dovranno fare entro i termini pattuiti (tenuto conto che il termine legale di inizio dei lavori è di tre anni), dimodochè lo status di soggezione non permanga a tempo indefinito (il che sarebbe incostituzionale) e l’opera sia ancora espressione di un interesse diretto ed attuale.
Considerazioni molto simili a quelle svolte per la dichiarazione di pubblica utilità, possono farsi in rapporto alla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza di esecuzione delle opere pubbliche cantierabili approvate con l’accordo di programma (24).
La dichiarazione di indifferibilità ed urgenza costituisce a sua volta la condizione e il presupposto di un procedimento, quello di occupazione preliminare, che si affianca a quello di espropriazione: “…è un collegamento necessariamente univoco, nel senso che esso non può esistere senza il procedimento di espropriazione” (25).
Il procedimento di occupazione preliminare, articolantesi in più fasi (dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, immissione nel possesso dei beni, redazione dello stato di consistenza, pagamento dell’indennizzo e adozione del decreto di occupazione), è diretto a garantire alla pubblica amministrazione procedente l’appropriazione dei beni, dichiarati di pubblica utilità, che avrebbe dovuto essere possibile solo ad
(24) Tra la letteratura giuridica sulla occupazione preliminare e sulla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza si consultino, oltre alle opere in nt. (20) sulla espropriazione per pubblica utilità, VERBARI, Occupazione (dir. Pubbl.),in Enciclopedia del diritto, Milano, 1979; P. VIRGA, La dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, in Diritto amministrativo, Milano, 1989; GAMBARO, L’occupazione acquisita ed i dialoghi tra i formanti, in Foro Italiano, 1993; F.
PUGLIESE, Occupazione nel diritto amministrativo, in Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, 1995.
(25) M. S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1993.
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espropriazione ultimata. Tale appropriazione è finalizzata, in primis, a dare un rapido avvio ai lavori di costruzione che siano stati dichiarati urgenti ed indifferibili.
Nel nostro caso la dichiarazione di indifferibilità ed urgenza è
“implicita”, nel senso che l’accertamento dell’urgenza e della indifferibilità delle opere pubbliche cantierabili, approvate con l’accordo di programma, discende automaticamente dal provvedimento di adozione dell’accordo, e non costituisce oggetto di un subprocedimento ad hoc, come accade invece per la dichiarazione “espressa”.
Il fatto poi che nell’accordo di programma la dichiarazione di indifferibilità ed urgenza si accompagni necessariamente a quella di pubblica utilità, comporta la rilevante conseguenza che il procedimento di occupazione preliminare non è più autonomo ed eventuale, ma segue sempre quello di espropriazione, talché si può qualificare quale subprocedimento del procedimento espropriativo, una vera e propria fase dello stesso, non più eventuale ma necessaria (26).