Successi ed insuccessi degli accordi di programma nella pratica e prospettive future

La pratica ha decretato in maniera nitida l’insuccesso degli schemi di accordo di programma delineati dalle leggi anteriori alla n.142 del 1990. Pochissimi, infatti, sono stati gli accordi di programma effettivamente stipulati sulla base di quelle leggi e altrettanto scarsi i risultati che con quegli accordi si sono ottenuti ⁽²⁵⁾.

I motivi di questo insuccesso vanno ricercati in una mentalità non ancora sufficientemente aperta alla concertazione nell’attività amministrativa, nella inefficienza delle istituzioni dell’Italia meridionale (chiamate per prime ad attuare il nuovo istituto), e in alcuni difetti strutturali dell’accordo di programma così come disciplinato dalle leggi degli anni ottanta.

Un primo difetto strutturale consisteva nel porsi l’accordo prevalentemente quale strumento d’attuazione di una programmazione di livello superiore (ad esempio il programma triennale per lo sviluppo del Mezzogiorno o il programma triennale per la tutela dell’ambiente), con la conseguenza che la mancata o insufficiente realizzazione di tale programmazione poteva comportare la paralisi dell’utilizzo dello strumento ⁽²⁶⁾.

Un secondo difetto era da rinvenirsi nell’assegnazione del potere d’iniziativa e di promozione dell’accordo al ministro competente (il Ministro dei trasporti nella legge n.210 del 1985, il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno nella legge n.64 del 1986 e il Ministro dell’ambiente nella legge n.305 del 1989), con la conseguenza che, anche qui, il mancato esercizio di tale potere comportava l’impossibilità di addivenire alla stipulazione di un accordo di programma

(25) Si veda a tal proposito l’accordo di programma per la Val Basento, unico esempio di accordo stipulato in base alla legge n. 64 del 1986.

(26) Così anche E. STICCHI DAMIANI, op. cit. supra a nt. (2), Cap. I.

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cui magari regione, enti locali ed altri soggetti erano realmente interessati

(27).

Il terzo difetto era ravvisabile nella presenza di alcuni elementi di autoritarietà, che incrinavano l’uguaglianza e l’autocoordinamento delle parti dell’accordo ⁽²⁸⁾. Un elemento consisteva, ad esempio, nell’approvazione ex autoritate dell’accordo di programma da parte del Governo, prevista dalla legge n.210/1985 nel caso in cui l’accordo non si perfezionasse entro il termine di novanta giorni.

Un altro elemento era dato dalla vera e propria posizione di supremazia attribuita al ministro competente dalle leggi n.64/1986 e n.305/1989. Egli risultava, infatti, titolare del potere di iniziativa, di promozione, di vigilanza e di revoca del finanziamento concesso.

Si consideri, da ultimo elemento, l’estensione dell’efficacia dell’accordo operata dal D.L. n.19/1988 nei confronti di quei soggetti che, invitati dal Presidente del Consiglio dei ministri, non avessero partecipato alla formazione dell’accordo stesso: qui l’accordo sembra addirittura perdere alcune delle sue caratteristiche peculiari e distintive.

Con l’emanazione della legge n.142/1990, l’accordo di programma, confinato qual era nella lettera della legge più che nella realtà dei fatti, ha conosciuto un fervente successo, anche pratico.

Le ragioni di questo successo vanno individuate, in breve, nella progressiva apertura alla concertazione, nella generalizzazione dello strumento dell’accordo di programma (per quanto riguarda l’ambito di applicazione, le finalità e l’oggetto) e nella risoluzione dei difetti strutturali testé considerati.

Non sono più rinvenibili, infatti, nello schema di accordo disciplinato dall’art.27 della legge n.142, ipotesi di approvazione ex autoritate o di estensione dell’efficacia ultra partes.

(27) Conformemente G. CORSO, op. cit. supra a nt. (3).

(28) Sul punto si veda G. MANFREDI, op. cit. supra a nt. (4), Cap. I.

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Il potere di iniziativa viene ora attribuito ai soggetti interessati, mentre quello di promozione spetta al soggetto investito della competenza primaria o prevalente. Quest’ultimo perciò non è più da considerarsi quale dominus dell’accordo, in considerazione anche dello scorporo del potere di vigilanza e di revoca del finanziamento da quello di promozione.

In ultima analisi, è da ricordare che con l’accordo di programma ex art.27, è possibile procedere alla formazione di un vero e proprio atto di programmazione (si pensi per esempio ai programmi di recupero e a quelli di riqualificazione urbana), individuando così degli obiettivi, e non solamente dare attuazione ad una programmazione già decisa e di livello superiore, determinando le modalità procedimentali per il raggiungimento di quegli obiettivi.

Le prospettive future per l’accordo di programma ci sembrano positive. Con l’emanazione del decreto legislativo n.112 del 1998, in attuazione del capo I della legge n.59 del 1997 (la cosiddetta legge Bassanini/1), sono state trasferite alle regioni, alle provincie, ai comuni, alle comunità montane e ad altri enti locali, molte delle funzioni prima spettanti allo Stato. Si pensi, ad esempio e ai nostri fini, al solo titolo III del decreto legislativo, che disciplina il conferimento alle regioni e agli altri enti locali di notevoli compiti amministrativi in tema di territorio ed urbanistica, protezione della natura e dell’ambiente, tutela dall’inquinamento, gestione dei rifiuti, risorse idriche, difesa del suolo, opere pubbliche, viabilità, trasporti e protezione civile.

Un tale ampliamento delle competenze degli enti territoriali non può che comportare una crescente domanda di coordinamento e d’integrazione delle rispettive azioni. In considerazione della capacità dell’accordo di programma e degli altri strumenti della concertazione di dare una risposta effettiva a questa domanda, l’istituto ci sembra in grado di assurgere al rango di strumento essenziale della futura attività amministrativa di quegli enti.

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Lo schema di accordo delineato dall’art.27, cui il legislatore statale rimanda in molte leggi posteriori alla n.142 ⁽²⁹⁾, si appresta ad acquisire un’importanza ancora maggiore, e proprio per questo abbisogna, a nostro avviso e secondo quanto precisato precedentemente, di alcuni correttivi.

Brevemente li riepiloghiamo.

A fini di chiarezza, il riferimento agli effetti dell’intesa di cui all’art.81 del D.P.R. n.616/1977 dovrebbe essere aggiornato agli effetti dell’intesa e della conferenza di servizi previste dagli art.2 e 3 del D.P.R.

n.383/1994. Dovrebbero essere altresì precisati i procedimenti di arbitrato, e i rapporti tra la figura idonea a formare la volontà dell’ente e quella idonea a rappresentarla nella fase costitutiva dell’accordo.

A fini di semplificazione, potrebbe essere eliminata l’incongruenza della riconduzione degli effetti di variante e di concessione automatica al solo decreto del presidente della regione.

Da ultimo, andrebbero espressamente previste alcune garanzie per i privati sotto il profilo della pubblicità, e della loro partecipazione effettiva al procedimento di formazione dell’accordo.

Con la legge n.662 del 1996, sono stati recentemente introdotti nel nostro ordinamento nuovi strumenti di concertazione, tra cui l’accordo di programma quadro. L’introduzione di questi strumenti è da considerarsi generalmente come un fatto positivo, in quanto le amministrazioni pubbliche possono così disporre di nuove forme di negoziazione, delle quali avvalersi al fine di svolgere i propri compiti in modo più giusto, efficiente e puntuale.

In considerazione delle mutevoli esigenze della nostra società e della loro stessa natura, gli strumenti concertativi dovrebbero essere caratterizzati dalla duttilità e dall’autonomia, nel senso che le amministrazioni possano con essi offrire molteplici risposte alle esigenze dei cittadini, anche coinvolgendoli direttamente, e possano decidere autonomamente se e come avvalersene.

(29) Sul punto si veda supra al par. 2.1, Cap. V.

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Ci auguriamo che le conclusioni a cui siamo giunti in questo studio siano in futuro condivise totalmente dal legislatore, il quale, con la legge n.662, ha sì dato un’impronta di flessibilità ai vari strumenti della

“Programmazione negoziata”, ma li ha inseriti all’interno di un sistema “a cascata” che, risultato fallimentare nella legge n.1150 del 1942, ci pare utopistico aver voluto riproporre.

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110 Decreto n. 1005 del 4 agosto 1998

GIUNTA REGIONALE

OGGETTO: Legge 8-6-1990, n.142 – art.27

Accordo di programma tra il Ministero dei LL.PP., la Regione Veneto e il Comune di Arzignano per la realizzazione di un programma di riqualificazione urbana in Comune di Arzignano (VI).

IL PRESIDENTE

Premesso che:

- con Decreto del Ministro dei LL.PP. 21/12/94 e successive modifiche e integrazioni, è stato emanato il bando relativo ai programmi di riqualificazione urbana;

- con provvedimento 9.1.1996, n.62, la Giunta Regionale ha dato atto che il Comune di Arzignano (VI) rientra nei presupposti di cui alle lettere c) e d) dell’art.3 del citato D.M. del 21-12-1994;

- in data 30-07-1997 è stato sottoscritto il protocollo d’intesa di cui all’art.12 lettera b) del suddetto D.M. del 21-12-1994 tra il Ministro dei LL.PP., la Regione Veneto e il Comune di Arzignano:

Considerato che:

- in data 4-6-1998 è stato firmato il conseguente accordo di programma tra il Ministro dei LL.PP., la Regione Veneto ed il Comune di Arzignano, per l’attuazione del programma di ridualificazione urbana di cui più volte citato D.M. del 21-12-1994;

- con deliberazione n. 58 del 26-6-1998, il Consiglio Comunale di Arzignano ha provveduto a ratificare l’accordo di programma predetto;

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Visto l’art. 27 della legge 8-6-1990 n.142 e successive modifiche e integrazioni;

DECRETA

Art.1

E’ approvato, ai sensi e per gli effetti dell’art.27 - comma 4 - della legge 8-6-1990 n.142, l’accordo di programma sottoscritto in data 4-6-1998 tra il Ministero dei LL.PP., la Regione Veneto e il Comune di Arzignano, parte integrante e sostanziale del presente provvedimento, finalizzato alla realizzazione degli interventi di cui agli elaborati richiamati nell’accordo di programma medesimo.

Art.2

E’ conseguentemente approvata la variante allo strumento urbanistico vigente del Comune di Arzignano, contenuta negli atti allegati alla deliberazione di adozione del Consiglio Comunale di Arzignano n. 17 del 9-3-1998 e richiamata nell’accordo di programma medesimo.

Il presente decreto è pubblicato nel B.U.R. del Veneto, a norma dell’art. 27 – comma 4 – della legge 142/1990 e dell’art. 1 − comma 1 – lettera d) della L.R.

del 8-5-1998 n.14 e successive modifiche e integrazioni.

On Giancarlo Galan

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