Divieto di traslazione dell’onere del prelievo

Tratto assolutamente speciale ed eccezionale della disciplina de qua è senz’altro la previsione legislativa contenuta al comma 18.

Il primo periodo di tale disposizione, invero, reca una norma espressa postulante, in capo agli operatori economici assoggettati all’aggravio fiscale, il

divieto di traslazione dell’onere della maggiorazione d’imposta sui prezzi al

consumo.

Ebbene, proprio in virtù della dichiarata finalità di introdurre una sovraimposizione a carico dei (presunti) speciali guadagni di congiuntura, il legislatore si è (pre)occupato di approntare uno strumento giuridico atto ad evitare che ad essere percossi dal sovraccarico tributario risultino, non già i beneficiari della speciale profittabilità innescata dalla (supposta) speculazione sul prezzo delle commodity, bensì invece i consumatori finali.

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Avendolo codificato, il divieto di traslazione assume così la connotazione di elemento essenziale della fattispecie impositiva, configurandosi in guisa di “clausola salva-utenti”.

Certo, scandagliato isolatamente, si tratta di un requisito che presta il fianco ad ovvi rilievi svalutativi della sua potenzialità precettiva, dal momento che appare piuttosto visibile ed accentuato il rischio di palesarsi con un carattere di mera enunciazione di principio.

Di quest’ultimo aspetto si avvede il legislatore medesimo, tant’è che la sua successiva attenzione si focalizza sulla ricerca di un fattore di garanzia circa il rispetto dell’imposto vincolo di ribaltamento. L’escamotage giuridico ideato al secondo periodo del comma 16, si appunta su un sistema di “vigilanza amministrativa” in ordine alla puntuale osservanza della suddetta limitazione operativa affidato all’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

Quest’ultima si è vista così attribuire una funzione nuova (in parte ultronea) rispetto alle prerogative istituzionali proprie. Cosicché, nell’adempiere al compito siffattamente affidatole dalla legge, l’Autorità si è trovata costretta ad affrontare talune problematiche procedurali di particolare momento (50).

In via preliminare, è subito emerso come la novità della mansione assegnata e il tipo di vigilanza assunto non rientrasse nelle più tipiche attività di regolazione e controllo istituzionali.

E’ stato, poi, rilevato, in primo luogo, che la richiesta vigilanza era tale da estendere l’impegno ad un perimetro di soggetti allargato, ricomprendendo anche operatori attivi nella produzione, raffinazione e commercializzazione dei prodotti del settore petrolifero, che, pur formando oggetto di conoscenze dell’Autorità (quanto a sue dinamiche generali, influenzanti direttamente il settore dell’energia elettrica e il gas), costituiva comunque un settore per il quale l’Autorità stessa non aveva avuto fino ad allora alcuna competenza istituzionale.

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Secondariamente, si è evidenziato il rilevante numero di operatori interessati al controllo: da un apposito censimento, è risultato che la maggiorazione d’imposta avrebbe riguardato complessivamente, per i tre settori produttivi interessati (i.e. petrolifero, elettrico e del gas), circa 500 società.

Da ultimo, è stata sottolineata la significativa ampiezza temporale di riferimento, dacché la espletanda vigilanza avrebbe richiesto un’azione puntuale e costante nel tempo, la quale, sin dall’avvio dell’attività, coinvolgeva, per l’analisi degli andamenti dei principali aspetti economici, l’esercizio economico-finanziario precedente l’applicazione della maggiorazione d’imposta (ossia il 2007), quello inciso dall’introduzione della nuova normativa fiscale (cioè, in generale, il 2008) e, a seguire, i periodi di imposta successivi.

Sotto il profilo operativo, un primo intervento detta Autorità l’ha posto in essere in via d’urgenza, proprio all’indomani dell’emanazione del decreto-legge n. 112, mediante l’adozione della deliberazione n. ARG/com 91/08 del 4 luglio 2008, allo scopo di predisporre uno strumento rispondente all’esigenza di garantire il rispetto del dettato normativo da parte degli operatori interessati. In tale delibera, si riconosce esplicitamente come i settori economici coinvolti dal prelievo supplementare, pur essendo liberalizzati, non sono ancora caratterizzati da livelli di concorrenza tali da incidere adeguatamente sulla possibilità di traslare sui prezzi al consumo l’onere della maggiore imposta. Quanto all’aspetto più squisitamente metodologico, si afferma come, per assicurare che gli operatori economici sovrimposti non traslino il relativo onere fiscale sui prezzi al consumo, sia necessario che essi non incrementino a tal fine i propri margini; in particolare, si rivela necessario che essi non aumentino i propri margini operativi lordi per unità di prodotto con riferimento ai prodotti relativi ai settori incisi, salvo ovviamente – e qui, come si vedrà, si annida il

vulnus del sistema di vigilanza – i casi in cui tali aumenti siano giustificati da

variazioni nella struttura dei costi o da situazioni particolari adeguatamente motivate.

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In termini più pragmatici, con tale deliberazione, è stato segnatamente disposto:

1) la trasmissione da parte degli operatori interessati di dati di natura contabile (bilancio, budget e margini operativi) entro il 31 luglio 2008;

2) l’adozione, dopo la conversione in legge del decreto e in presenza di un definitivo quadro normativo, di una disciplina organica sulle informazioni, documenti e dati da trasmettere ad opera degli operatori ai fini della vigilanza; 3) il mandato al direttore generale di istituire un gruppo di lavoro e definire un programma di lavoro e strumenti organizzativi atti ad assicurare l’efficace esercizio della vigilanza (51);

4) l’effettuazione delle attività ispettive in collaborazione con la Guardia di Finanza ai sensi delle vigenti disposizioni in materia.

In conclusione, vale la pena di evidenziare che l’esercizio del potere di vigilanza in commento è stato oggetto di un corposo giudizio in sede amministrativa, avente ad oggetto specifico la latitudine di siffatta novella funzione di controllo, che si è concluso con la decisione del Consiglio di Stato n. 4388 del 20 luglio 2011 (52).

Ebbene, sorvolando ora sul merito delle questioni sollevate ed affrontate nella citata sentenza (di cui è cenno infra al par. 7.1., sp. nota 196), conviene segnalare come tale giudice di appello percepisce chiaramente la dicotomia normativa che si configura relativamente alla disciplina de qua, allorché dichiara la presenza – in subiecta materia – di «due distinte tipologie di norme: le une determinative dell’obbligo impositivo in quanto tale; le altre regolative della funzione di vigilanza sul complessivo sistema in tal modo delineato in capo all’Autorità indipendente di settore».

Quoad effectum, decidendo in merito alla giurisdizione applicabile, il

collegio soggiunge che, «mentre il primo novero di norme (attenendo al rapporto giuridico di imposta fra l’amministrazione finanziaria e singoli

(51) A tale istituzione ha provveduto la determina direttoriale n. 47/08 del 1° agosto 2008. (52) In banca-dati dejure.

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soggetti obbligati) può ricadere nell’ambito della giurisdizione tributaria, al contrario il secondo (attenendo alle modalità di esercizio di tipici poteri di regolazione, vigilanza e controllo esercitati da autorità amministrative indipendenti su determinati ambiti di attività) non può che ricadere nell’ambito della giurisdizione del G.A.».

2.2. (Segue): la legge di conversione n. 133 del 2008.

Il decreto-legge istitutivo n. 112/2008 è stato convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata nel Supplemento ordinario n. 196 alla Gazzetta Ufficiale del 21 agosto 2008, n. 195.

Le numerose ed ovvie problematiche emerse, con riferimento alle nuove discipline recate dall’art. 81 in rassegna, già all’indomani del varo del provvedimento originario n. 112, i cui profili d’urgenza invero mal si attagliavano allo studio approfondito circa la compiutezza e l’impatto sistematico delle introducende norme, ha indotto il legislatore – principalmente su iniziativa governativa (compendiata, dal punto di vista tecnico, nella formulazione del sempre più consueto “maxiemendamento”) – ad apportare una serie rilevante di modificazioni ed integrazioni nel corso dei lavori parlamentari di conversione.

All’esito dell’approvazione della versione definitiva del testo legislativo, ne è risultato un ordito normativo – di interesse in questa sede (53) – considerevolmente arricchito di contenuti, i quali si sono spiegati nelle seguenti direzioni:

1) ridefinizione del perimetro soggettivo di applicazione;

2) previsione di una disciplina specifica in costanza del regime di tassazione consolidata;

(53) Vale solo la pena ricordare che, in aggiunta, la legge di conversione ha soppresso i commi da 1 a 15 e da 26 a 28 dell’art. 81 in esame, con cui si era introdotto l’inasprimento del prelievo (c.d. “royalty”) sulle concessioni di coltivazione degli idrocarburi.

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3) previsione di una disciplina specifica in costanza del regime di trasparenza fiscale;

4) rimodulazione della norma sulla decorrenza degli effetti;

5) integrazione della normativa in tema di vigilanza sul divieto di traslazione.